07 - Administração - Organização - Autarquias

1) Autarquias

São pessoas jurídicas de direito público que desempenham atividades típicas de Estado. São muito semelhantes ao próprio Estado, já que gozam de várias prerrogativas, mas também se submetem a sujeições próprias de uma Pessoa Política, mas com duas diferenças marcantes:

• Não possuem autonomia política ou auto-organização (não criam suas próprias Leis, tão somente gozam de autonomia administrativa); e

• Não participam da administração direita, mas sim da indireta.

Enquadram-se, assim, no conceito de fazenda pública, e tão somente não exercem poder político, no sentido de que não podem criar seu próprio direito.

Praticam ato administrativo, com presunção de legitimidade, autoexecutoriedade e imperatividade.

Celebra contrato administrativo, dependente de licitação.

Responsabilidade civil: responde pelos atos de seus agentes de forma objetiva (em caso de omissão: teoria subjetiva).

Por ato de autarquia, o Estado responde de forma subsidiária, ainda que objetiva tal responsabilidade.

Regime de bens: o bem autárquico é bem público - impenhorável, inalienável e não-onerável:

• Inalienabilidade: de forma relativa, já que preenchida algumas condições, podem ser alienados;

• Impenhorabilidade: não pode ser dado em garantia de dívida, pois não pode ser levado a hasta/praça/leilão;

• Impossibilidade de oneração: não pode ser garantia de penhor (móveis), hipoteca (imóveis), já que tais garantias precisam ser convertidas em penhora para satisfação do crédito, conversão que é impossível neste caso.

Débitos judiciais: precatório. A autarquia tem sua própria fila de créditos (os constituídos até 30 de junho entram na fila do próximo exercício).

Gozam prerrogativas processuais de Fazenda Pública:

• Prazo dilatado - CPC, 188: dobro pra recorrer, quádruplo para contestar;

• Reexame necessário (duplo grau obrigatório) nas causas acima de 60 salários mínimos ou matéria não decidida pelo pleno do Tribunal;

Imunidade tributária recíproca:

• Somente de impostos;

• Taxas e contribuições são devidos; 

• Imunidade extensível às autarquias na forma do §2º do art. 150 da CF/88. A autarquia pagará impostos nas situações desvinculadas de suas atividades essenciais.

Lei de responsabilidade fiscal (contabilidade): aplicável às autarquias;

Quanto ao quadro de pessoal (agentes):

• São servidores públicos;

• A lei admitiu a adoção de regime múltiplo (CLT + estatutário no mesmo ente - EC 19/98, que após aprovada duas vezes na Câmara, sofreu alterações no Senado, e deveria retornar à Câmara, o que não aconteceu. Resultado: o STF declarou a inconstitucionalidade formal em sede de cautelar na ADI 2135, porém com efeitos ex nunc);

• Atualmente, o regime jurídico vigente é o único (estatutário ou CLT, conforme escolhido);

• A situação dos servidores que foram contratados fora do regime único segue insolucionada:

MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PODER CONSTITUINTE REFORMADOR. PROCESSO LEGISLATIVO. EMENDA CONSTITUCIONAL 19, DE 04.06.1998. ART. 39, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SERVIDORES PÚBLICOS. REGIME JURÍDICO ÚNICO. PROPOSTA DE IMPLEMENTAÇÃO, DURANTE A ATIVIDADE CONSTITUINTE DERIVADA, DA FIGURA DO CONTRATO DE EMPREGO PÚBLICO. INOVAÇÃO QUE NÃO OBTEVE A APROVAÇÃO DA MAIORIA DE TRÊS QUINTOS DOS MEMBROS DA CÂMARA DOS DEPUTADOS QUANDO DA APRECIAÇÃO, EM PRIMEIRO TURNO, DO DESTAQUE PARA VOTAÇÃO EM SEPARADO (DVS) Nº 9. SUBSTITUIÇÃO, NA ELABORAÇÃO DA PROPOSTA LEVADA A SEGUNDO TURNO, DA REDAÇÃO ORIGINAL DO CAPUT DO ART. 39 PELO TEXTO INICIALMENTE PREVISTO PARA O PARÁGRAFO 2º DO MESMO DISPOSITIVO, NOS TERMOS DO SUBSTITUTIVO APROVADO. SUPRESSÃO, DO TEXTO CONSTITUCIONAL, DA EXPRESSA MENÇÃO AO SISTEMA DE REGIME JURÍDICO ÚNICO DOS SERVIDORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RECONHECIMENTO, PELA MAIORIA DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, DA PLAUSIBILIDADE DA ALEGAÇÃO DE VÍCIO FORMAL POR OFENSA AO ART. 60, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. RELEVÂNCIA JURÍDICA DAS DEMAIS ALEGAÇÕES DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL REJEITADA POR UNANIMIDADE. (ADI 2135)

PGFN 2012
57- No que se refere ao chamado Regime Jurídico Único, atinente aos servidores públicos federais, é correto afirmar que:
a) tal regime nunca pôde ser aplicado a estatais, sendo característico apenas da Administração direta.
b) tal regime, a partir de uma emenda à Constituição Federal de 1988, passou a ser obrigatório também para as autarquias.
c) consoante decisão exarada pelo Supremo Tribunal Federal, a obrigatoriedade de adoção de tal regime não mais subsiste, tendo-se extinguido com a chamada Reforma Administrativa do Estado Brasileiro, realizada por meio de emenda constitucional.
d) tal regime sempre foi aplicável também às autarquias.
e) tal regime, que deixou de ser obrigatório a partir de determinada emenda constitucional, passou a novamente ser impositivo, a partir de decisão liminar do Supremo Tribunal Federal com efeitos ex nunc.
GABARITO: E

2) Autarquias Corporativas ou Profissionais - Conselhos de Classe (CRM, CRC, CRO)

Eram simplesmente autarquias, mas a Lei nº 9.649/98 transformou todos em pessoas jurídicas de direito privado. Entretanto, tendo em vista que o poder de polícia não pode ser transferido para particular, foi oferecida a ADI 1717. Tendo sido julgada procedente, os Conselhos voltaram a ser autarquias.

Suas atividades têm natureza tributária, com exercício do poder de polícia, execução fiscal, controle pelo Tribunal de Contas e contabilidade pública (Lei de Responsabilidade Fiscal):

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 58 E SEUS PARÁGRAFOS DA LEI FEDERAL Nº 9.649, DE 27.05.1998, QUE TRATAM DOS SERVIÇOS DE FISCALIZAÇÃO DE PROFISSÕES REGULAMENTADAS. 1. Estando prejudicada a Ação, quanto ao § 3º do art. 58 da Lei nº 9.649, de 27.05.1998, como já decidiu o Plenário, quando apreciou o pedido de medida cautelar, a Ação Direta é julgada procedente, quanto ao mais, declarando-se a inconstitucionalidade do "caput" e dos § 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º do mesmo art. 58. 2. Isso porque a interpretação conjugada dos artigos 5°, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175 da Constituição Federal, leva à conclusão, no sentido da indelegabilidade, a uma entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e de punir, no que concerne ao exercício de atividades profissionais regulamentadas, como ocorre com os dispositivos impugnados. 3. Decisão unânime. (ADI 1717)

No caso da OAB, entretanto, trata-se de pessoa jurídica impar, excepcional, sui generis, já que não exerce função de natureza tributária, não cobra seus créditos via execução fiscal, não está sujeita a controle, nem a contabilidade pública. Tem regime de pessoal celetista, sem concurso público:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. § 1º DO ARTIGO 79 DA LEI N. 8.906, 2ª PARTE. "SERVIDORES" DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL. PRECEITO QUE POSSIBILITA A OPÇÃO PELO REGIME CELESTISTA. COMPENSAÇÃO PELA ESCOLHA DO REGIME JURÍDICO NO MOMENTO DA APOSENTADORIA. INDENIZAÇÃO. IMPOSIÇÃO DOS DITAMES INERENTES À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA. CONCURSO PÚBLICO (ART. 37, II DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL). INEXIGÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO PARA A ADMISSÃO DOS CONTRATADOS PELA OAB. AUTARQUIAS ESPECIAIS E AGÊNCIAS. CARÁTER JURÍDICO DA OAB. ENTIDADE PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO INDEPENDENTE. CATEGORIA ÍMPAR NO ELENCO DAS PERSONALIDADES JURÍDICAS EXISTENTES NO DIREITO BRASILEIRO. AUTONOMIA E INDEPENDÊNCIA DA ENTIDADE. PRINCÍPIO DA MORALIDADE. VIOLAÇÃO DO ARTIGO 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. NÃO OCORRÊNCIA. (ADI 3026)

3) Autarquias de Regime Especial

A expressão é empregada pela doutrina e pelas leis para se referir a qualquer autarquia, cujo regime jurídico apresente alguma peculiaridade quando comparado com o regime geral do Decreto-Lei nº 200/67. Tais peculiaridades são previstas na Lei que cria a Autarquia. Exemplos:

• BACEN;

• Universidades Públicas: o Reitor é escolhido por eleição (votos de docentes, discentes e funcionários). Gozam autonomia pedagógica;

• Agências reguladoras: são autarquias em regime especial criadas por Lei específica, com o objetivo de regular (função normativa exercida normalmente por meio de Resoluções) e fiscalizar prestadores de serviços públicos e atividades privadas de interesse coletivo. O regime especial destas agências apresenta as seguintes características:

• Maior autonomia administrativa;

• Disciplina, regula, normatiza as atividades sob sua regulação; 

• Fiscaliza, controla; 

• Goza autonomia, independência, poder; 

• Não têm capacidade política, e irá se regular por normas técnicas complementares da lei; 

• Está limitada pela lei; 

• Seu dirigente é nomeado ou investido por ato do Presidente da República, com sabatina prévia pelo Senado e mandado de prazo determinado, com estabilidade durante tal período. Não pode ser exonerado ad nutum (sem exposição de motivo, feita a qualquer tempo). Estão sujeitos a quarentena (período em que o dirigente, após deixar o cargo, não poderá exercer qualquer função nas empresas que fiscalizava, sendo remunerado esse período, que na ANEEL é de 12 meses); 

• Exemplos de Agências Reguladoras: ANP, ANEEL, ANATEL, ANAC, ANCINE;

• Seus agentes sob regime estatutário - Lei nº 10.871/04; 

• É possível a criação de agências reguladoras de âmbito estadual e municipal, de acordo com a conveniência de cada um destes entes políticos; 

• Nem sempre levam o nome de agência, como é o caso da CVM Comissão de Valores Mobiliários, que é uma autarquia; 

• Licitações: na ADI 1668 ficou decidido que as Agências estão sujeitas a procedimento licitatório, mas na modalidade pregão - Lei 10.520/02, e consulta, não prevista na Lei 8666/93. Portanto, a modalidade consulta deve ser adotada pelas Agências, apesar desta modalidade não estar legalmente regulamentada; 

• Regime de Pessoal: a lei previa contratação temporária em regime de CLT. Houve questionamento pela ADI 2310. Foi editada uma Medida Provisória, convertida em Lei, criando cargos. Porém, permanecem os contratos temporários sendo prorrogados por MP.

PGE-RS 2015
QUESTÃO 34 – Analise as seguintes assertivas acerca da Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul:
I. A nomeação dos seus dirigentes tem como etapas prévias a indicação do Governador do Estado e a aprovação pela Assembleia Legislativa.
II. Embora nomeados para o cumprimento de um mandato previsto em lei, tal circunstância, segundo o STF, não impede a livre exoneração dos dirigentes da Agência antes do termo final, por decisão da Assembleia Legislativa.
III. Segundo o STF, a exonerabilidade ad nutum dos dirigentes da Agência pelo Governador é incompatível com a sua nomeação a termo. Quais estão corretas?
GABARITO: C) Apenas I e III.

4) Autarquias Fundacionais

São simplesmente Fundações Públicas criadas por Lei específica, com personalidade jurídica de direito público. Alguns autores entendem que é indiferente o uso das expressões "Autarquias Fundacionais" ou "Fundações Autárquicas". Pelo menos conceitualmente, pode ser estabelecida uma diferença: a Autarquia é definida como um serviço público personificado e as Fundações como um patrimônio personalizado. Porém, a análise dos casos concretos prova que se confundem na prática.

5) Associações Públicas (Consórcios Públicos) - Lei nº 11.107/05 e Decreto nº 6.017/07

São pessoas jurídicas de direito público, conforme previsão do CC, art. 41, IV, com natureza autárquica. A redação do dispositivo foi dada pela Lei nº 11.107/05. Antes disso, os consórcios públicos não era pessoas jurídicas, isto é, o simples fato de se consorciarem ou associarem-se não reunião condições para que desse ato se criasse uma pessoa mediante registro. Era comum, entretanto, se criar uma outra pessoa jurídica para administrar essa figura que era mero contrato. Tais contratos, acordos de vontade mesmo, eram chamados:

• Consórcio: celebrado entre pessoas de mesmo nível (ex.: Estado + Estado; município + município);

• Convênio: celebrado entre pessoas de níveis diferentes (ex.: União + Estado; União + município).

A partir de 2005, a distinção passou a ser outra:

• Associação pública: consórcio de direito público criado por lei, integrante da Administração Indireta de todos os entes da Federação consorciados. Neste caso, goza das prerrogativas e privilégios das autarquias e fundações (concurso público, licitação, precatório, impenhorabilidade, juízo privativo, prazos dilatados, reexame necessário, imunidade tributária sobre impostos, presunção de veracidade, imperatividade e executoriedade de seus atos, celebra contrato administrativo com autotutela);

• Consórcio de direito privado: criado via registro dos atos constitutivos no órgão próprio. Sujeitam-se ao mesmo tratamento conferido às empresas públicas, observadas as restrições com relação aos bens, que em geral estão afetados ao serviço público.

Decorrem de um Contrato de Consórcio Público, espécie de Contrato Administrativo firmado entre os Entes políticos, visando a satisfação de interesses comuns dos Entes consorciados. É criada por lei uma nova pessoa jurídica, que pode ser de direito privado ou de direito público, e neste caso recebe o nome de Associação Pública. Se for de direito público, esta nova autarquia fará parte da Administração Indireta de cada um dos entes consorciados, por isso vem sendo denominada de autarquia multifederada ou interfederativa.

MSZP os define como associações formadas por pessoas jurídicas políticas (União, Estados, DF ou municípios), com personalidade de direito público ou de direito privado, criadas mediante autorização legislativa, para gestão associada de serviços públicos.

CESPE AGU 2012, Questão 7) O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta dos entes da Federação consorciados.

A questão acima está correta (Lei nº 11.107/05, art. 6º, §1º).

6) Autarquias Geográficas ou Territoriais

São aquelas com múltiplas atividades, sendo atualmente inexistente em nosso ordenamento jurídico, pois seriam os territórios (e o último, Fernando de Noronha, passou a integrar o Pernambuco).

7) Agência Executiva

É a mera denominação dada a uma autarquia ou fundação pública que celebre contrato de gestão com órgão da Administração Direta a que se acha vinculada (e não subordinada) para a melhoria da eficiência e redução de custos - Princípio da Eficiência (ex.: Inmetro).

Não se trata de uma nova pessoa jurídica, mas sim de uma pessoa jurídica pré-existente (autarquia / fundação) que firmou contrato de gestão com a administração direta. Essa denominação "Agência Executiva" é dada pelo chefe do Poder Executiva por meio de Decreto e se as metas previstas em contrato não forem cumpridas, a pessoa jurídica pode perder a denominação e voltar a ser mera autarquia ou fundação. 

Esse contrato de gestão - CF/88, art. 37, §8º, firmado com a Agência Executiva amplia sua autonomia, diferente do que ocorre com o contrato de gestão firmado com as organizações sociais que tem sua autonomia reduzida.

As Agências Executivas se utilizam de valores dobrados para a não realização de licitação em razão do valor (licitação dispensável - Lei 8.666/93, art. 24, §1º). Assim, as Agências Executivas podem não realizar licitação nas contratações de serviços de engenharia com valor até R$30.000,00, e outros serviços ou aquisição de bens com valor de até R$16.000,00.

É importante lembrar que as Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e os Consórcios Públicos também se utilizam desses valores dobrados, por força do mesmo dispositivo da Lei de Licitações.

CESPE AGU 2012, Questão 4) A qualificação de agência executiva federal é conferida mediante ato discricionário do presidente da República, na autarquia ou fundação que apresente plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento e celebre contrato de gestão com o ministério supervisor respectivo.

A questão 4 está CERTA.