05 - Órgãos Públicos - Conceito e Teorias

1) Conceito de Órgão Público

Centro de competência instituído por Lei para o desempenho de funções estatais por meio de seus agentes, cuja atuação é imputada à Pessoa Jurídica a que pertençam.

A Lei nº 9.784/99, art. 1º, §2º, conceitua órgão público como unidade de atuação integrante da estrutura da Administração Direta e Indireta.

• Alguns órgãos públicos possuem CNPJ, quando forem unidades gestoras de orçamento, em observância à exigência da Instrução Normativa nº 1.005/10-RFB, art. 11, I. Isto, porém, não lhe confere personalidade jurídica própria.

Os órgãos públicos serão sempre despersonalizados, e seus assuntos serão levados a juízo através da pessoa jurídica a que pertença. Entretanto, existem órgãos que podem litigar em Juízo (detêm capacidade processual):

a) Ministério Público: na ação de improbidade, na ação civil pública, na ação penal pública, etc. A capacidade postulatória do MP é apenas ativa, pois o Estado (Ente) a que pertença responde passivamente por seus atos;

• Há porém que se notar que em algumas relações jurídicas o MP estará no polo passivo (não exatamente um réu a responder pelo direito material), como por exemplo em um incidente de exceção de incompetência - CPC, art. 112, e ao respondê-la, o MP estará no pólo passivo (excepto). Aliás, o próprio CPC, art. 188, diz que computar-se-á em quádruplo o prazo para contestar quando a parte for o MP;

• Também em uma ação rescisória de ação civil pública, ou mesmo num pedido de anulação de TAC, ou ainda se a estrutura administrativa do MP gerar dano a terceiro, este figurará no pólo passivo.

b) Órgãos independentes e autônomos poderão litigar em Juízo para defesa de suas prerrogativas (ex.: câmaras municipais);

c) O Código de Defesa do Consumidor, art. 82, III, prevê a legitimidade de órgãos para a defesa dos interesses e direitos dos consumidores em Juízo (ex.: Procon, geralmente ligado à Secretaria de Segurança ou de Justiça);

d) As mesas da Câmara e do Senado (Órgãos Públicos) têm legitimidade para propositura de ADI e ADC (CF/88, art. 103, II e III).

• Órgãos Públicos têm legitimidade ativa para propor mandado de segurança, mas restrito à defesa de sua atuação funcional e de suas atribuições institucionais (MS nº 30.717AgR - STF).

2) Teorias sobre a Natureza do Órgão

a) Teoria Subjetiva: estabelece que o Órgão Público é o próprio agente público, sendo criticada pela doutrina já que se o agente público desaparecer, o Órgão deixa de existir;

b) Teoria Objetiva: o Órgão Público é um conjunto de atribuições, abstraindo-se completamente a figura do agente (o agente seria desnecessário). Também criticada pois sem o agente, o Estado não tem como manifestar sua vontade, abstrato que é;

c) Teoria Eclética ou Mista: há uma composição das duas Teorias citadas anteriormente, exprimindo a vontade do Estado. Em outras palavras, o Órgão Público não se confunde com o agente público, mas sem ele (agente), o Órgão não pode manifestar a vontade estatal (Teoria mais aceita pela doutrina).

3) Teorias sobre a Relação dos Agentes com o Estado

a) Teoria do Mandato: o agente público é mandatário da Pessoa Jurídica, sendo criticada por não explicar como o Estado (que não tem vontade própria) poderia outorgar um mandato;

b) Teoria da Representação: o agente público representa o Estado, equiparando-se ao tutor ou curador, e a Pessoa Jurídica estatal ao incapaz, razão pela qual é criticada (afinal, o Estado tem capacidade jurídica);

c) Teoria do Órgão: a Pessoa Jurídica se manifesta por meio de seus Órgãos, de tal modo que quando os agentes que o compõem atuam, é o Estado quem está atuando. Troca-se a ideia de representação pela de imputação. É a Teoria mais bem aceita pela doutrina, tendo sido criada na Alemanha por Otto Gierke.

• Em razão da Teoria do Órgão, já que o ato é considerado praticado pelo Estado, os praticados por agente incapaz ou incompetente serão validados (foi o Estado quem os praticou). De acordo com CABM, o agente de fato é aquele cuja investidura foi irregular, mas o agente tem toda a aparência de legalidade (ex.: nomeação efetuada por servidor incompetente: em nome do Princípio da Aparência, da Boa-Fé, da Segurança Jurídica e da Presunção de Legalidade dos Atos Administrativos, reputam-se válidos os atos por ele praticados, se não apresentarem outros vícios).

4) Classificação dos Órgão Público

4.1) Quanto a Posição Estatal:

a) Independentes: Órgãos representativos de cada um dos Poderes do Estado, derivados da CF/88, e que ocupam o ápice da pirâmide, não tendo qualquer subordinação (ex.: Presidência da República, Governo do Estado, Congresso Nacional, STF e demais Tribunais, etc.);

• Para HLM, o MP é classificado como um Órgão independente, mas prevalece o entendimento que se trata de Órgão autônomo (MSZP).

b) Autônomos: Órgãos subordinados aos independentes, mas que possuem autonomia administrativa, financeira e técnica (ex.: Ministérios, Secretarias, AGU, etc.);

c) Superiores: Órgãos de Direção, Controle dos assuntos de sua competência específica. Não gozam de autonomia administrativa, nem financeira, e estão sujeitos a subordinação (ex.: Gabinetes, Procuradorias, Coordenadorias, etc.);

d) Subalternos: Órgãos de execução, subordinados e sem qualquer autonomia (ex.: zeladorias, portarias, etc.).

4.2) Quanto à Estrutura

a) Simples/Unitários: são os que possuem um único centro de atribuições, sem subdivisão interna (ex.: sessão administrativa, portaria, etc.);

b) Compostos: possuem vários Órgãos internos (ex.: dentro do Ministério da Fazenda há a Secretaria da Receita Federal, e dentro desta as Superintendências Regionais. Dentro do Ministério da Justiça tem o Departamento de Polícia Federal, etc.).

4.3) Quanto à Composição (ou Atuação Funcional)

a) Singulares: são integrados por um único agente (ex.: Presidência da República);

b) Colegiados: são integrados por vários agentes (ex.: Congresso Nacional, Tribunais, etc.).

4.4) Quanto à Esfera de Atuação

a) Central: abrange toda uma territorialidade, exercem atribuições em todo o território nacional, estadual ou municipal (ex.: Ministérios, Secretarias, etc.);

b) Local: atua sobre uma parte do território (ex.: Procuradorias Regionais, Sub-Prefeituras, Delegacias Regionais, etc.).

CESPE AGU 2012. Questão 1) Os órgãos da administração são classificados, quanto à estrutura, como simples, ou unitários, e compostos; quanto à atuação funcional ou à composição, classificam-se como colegiados, ou coletivos, e singulares.

R.: A questão estaria certa, mas foi anulada, tendo em vista que o professor CABM classifica os órgãos, quanto à estrutura em simples ou colegiado. 

O CESPE (tal como MSZP) coloca “simples” em uma classificação (quanto à estrutura, junto com composto), e “colegiado” em outra classificação (quanto à atuação funcional, junto com singular - basta lembrar do Juízo: singular ou colegiado).