11 - Atos Administrativos

Atos Administrativos

1) Introdução

Já se viu que são três as funções do Estado: legislativa, jurisdicional e executiva (ou administrativa).

A função executiva ou administrativa é função típica do Poder Executivo, e função atípica dos Poderes Legislativo e Judiciário, os quais exercem a função administrativa quando ordenem os seus serviços, dispõem sobre seus bens ou sobre a vida de seus servidores. Assim, por exemplo, a concessão de férias a servidor de qualquer um dos Poderes é ato administrativo, praticado no exercício da função administrativa. A função administrativa, portanto, é destinada a prática de atos administrativos.

2) Conceito

O ato administrativo é espécie do gênero ato jurídico, e para que se destaque do gênero, basta acrescentar ao conceito de ato jurídico a administração pública como expedidora do ato e o regime jurídico-administrativo.

"Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da administração pública que, agindo nesta qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria" (HLM).

Este conceito de ato administrativo deixa de fora algumas categorias de atos, pelas razões a seguir descritas (não são atos administrativos):

a) Contratos administrativos: são atos bilaterais. Porém, para CABM, o contrato administrativo está incluído num sentido amplo de ato administrativo, sendo subtraído no sentido estrito;

b) Atos de direito privado praticados pela Administração Pública (ex.: emissão de cheque, locação de imóvel): alguns autores criticam a existência desta categoria de atos por dar falsa impressão de que a Administração pratica atos com fundamento absoluto no direito privado, o que não ocorre, já que, ao menos quanto à competência para a prática do ato, será o direito público que disciplinará. Assim, por exemplo, para a emissão de um cheque a autoridade será a competente segundo as regras de direito público e deverá verificar a razão da emissão do cheque, se há previsão da despesa, etc., para só então fazê-lo. Uma vez emitido o cheque, as regras de apresentação, compensação, prescrição, decadência serão do direito comercial;

c) Atividades materiais: também chamadas de fatos administrativos, como por exemplo a construção de uma ponte, a ministração de uma aula na escola pública, a cirurgia num hospital público, etc., que são do domínio da técnica, e só reflexamente interessam ao direito;

d) Atos políticos: também chamados atos de governo, praticado com obediência direta à Constituição Federal, enquanto que o ato administrativo é infralegal, como por exemplo o Projeto de Lei, a sanção e o veto, a intervenção federal nos Estados, declaração de guerra, etc.


3) Atributos dos Atos Administrativos

O ato administrativo é espécie de ato jurídico. Os seguintes atributos ou característica fazem com o ato administrativo se destaque do gênero ato jurídico.

3.1) Presunção de Legitimidade e de Veracidade

Há autores que mencionam presunção de legitimidade OU de veracidade, como se tais presunções fossem sinônimas. É melhor apartá-las, falando em presunção de legitimidade E de veracidade:

• Pela presunção de legitimidade, reputa-se o ato administrativo tenha sido praticado de acordo com a lei, já que a administração está submetida ao Princípio da Legalidade;

• Pela presunção de veracidade, reputam-se verdadeiros os atos praticados pela Administração.

Ambas presunções são relativas (juris tantum), admitindo prova em sentido contrário. O efeito prático das presunções é o de inverter o ônus de agir, pois cabe ao interessado que se sinta prejudicado pelo ato administrativo o ônus de agir para afastar as presunções. O ônus da prova também se inverte, e quem faz esta inversão é a presunção de veracidade, pois a prova diz respeito a fatos.

A doutrina discute se essas presunções prevalecem em juízo:

• MSZP defende que sim, o que, todavia, não libera a administração de provar o que alega, notadamente mediante documentos que mantém em seu poder;

• CABM, entretanto, diz que as presunções não prevalecem em juízo, a não ser que alguma lei assim o estabeleça no caso concreto (como no caso da LEF, em que a CDA tem presunção de liquidez e certeza, a ser afastada via embargos, mediante prova inequívoca a cargo do executado).

3.2) Imperatividade

Também chamado Poder Extroverso, Coercibilidade ou Jus Impere. Por este atributo, a Administração cria obrigação para o administrado independentemente de sua concordância (ex.: imposição de multa ao motoristas infrator; norma impositiva de conduta). Este atributo é destacado por criar obrigação a terceiros, e não à própria administração.

Os atos negociais (como licenças para construir ou dirigir, permissões de uso de bem público), em que o destinatário está de acordo com sua expedição, não são dotados de imperatividade, nem tampouco os atos meramente enunciativos (como certidões, atestados) que não criam deveres ou direitos.


3.3) Autoexecutoriedade

A Administração pode por em prática suas decisões por seus próprios meios, sem necessidade de buscar autorização prévia no Poder Judiciário. Alguns autores dividem este atributo em:

a) Exigibilidade: a Administração faz cumprir suas decisões usando meios indiretos de coação (ex.: notifica o munícipe a limpar terreno sob pena de multa);

b) Executoriedade: a Administração pode usar meios diretos de coação para fazer cumprir suas decisões. Só existe se houver previsão legal, ou se a medida for urgente, e não há outro meio de resguardar o interesse público. Vide Poder de Polícia.


3.4) Tipicidade

Pela tipicidade, o ato administrativo deve se ajustar ao disciplinado em lei para atender a finalidade especialmente atendida pela Administração (ex.: para atender à necessidade do serviço público, o ato é o de remoção). Perfeição, validade e eficácia:

a) Perfeição: "considera-se perfeito o ato administrativo que resultou do cumprimento de todas as fases relativas à sua formação, podendo então ingressar no mundo jurídico" (OM);

b) Validade: diz respeito a conformidade com as exigências normativas;

c) Eficaz: é o ato que está pronto a produzir os seus efeitos. Em algumas os situações, o ato ainda não está apto a produzir seus efeitos, pois pode estar:

• Subordinado a evento futuro e incerto, como a ocorrência de condição suspensiva;

• Subordinado a evento futuro e certo, como o termo inicial;

• Subordinado a prática de ato controlador por parte de outra autoridade, como a homologação.

4) Elementos (ou Requisitos)

SOFMoF: sujeito, objeto, forma, motivo e finalidade.

4.1) Sujeito (ou Competência)

É preferível falar em sujeito ao invés de competência, pois aquele que pratica o ato administrativo, além de ter competência para fazê-lo, deverá ser capaz. A competência diz respeito à atribuição legal do agente para a prática do ato.

A Constituição estabelece a competência dos Entes da Federação, e são as leis infraconstitucionais que estabelecem a competência das pessoas jurídicas da administração pública indireta, dos órgãos públicos e dos agentes públicos, com a ressalva de que a partir da EC nº 32/91, que alterou, que alterou o art. 84, VI, 'a', o Presidente da República pode dispor, mediante Decreto, sobre organização e funcionamento da administração pública federal quando não implicar aumento de despesa, nem criação ou extinção de órgãos públicos.

a) Vícios relativos ao sujeito:

• Vícios de competência: usurpação de cargo ou função, função de fato e excesso de poder. Nas duas primeiras situações, o agente que pratica o ato não detém habilitação legal para fazê-lo;

• No caso da usurpação de cargo ou função é até crime previsto no CP, art. 328;

• No caso da função de fato, o ato praticado pelo funcionário de fato será válido perante terceiro de boa-fé se por outro motivo não for viciado (ex.: o chefe substituto que exerce a chefia além do prazo de substituição);

• No caso do excesso de poder (que ao lado do desvio de finalidade é um dos casos do abuso de poder), o agente detém competência para a prática do ato, mas extrapola os limites de tal competência (ex.: superior hierárquico que tem competência para punir o subordinado aplicando até a pena de suspensão, mas impõe a de demissão).

• Vícios de capacidade: acarretam o impedimento ou a suspeição do sujeito para a prática do ato. Na Lei nº 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo Federal) as hipóteses de impedimento estão no art. 18, e as de suspeição no art. 20;

• Impedimento: gera presunção absoluta de incapacidade; 

• Suspeição: gera presunção relativa de incapacidade.

4.2) Objeto (ou Conteúdo)

É o efeito jurídico imediato que o ato produz, ou seja, o que se cria, se modifique ou se extingue na ordem jurídica (ex.: o objeto da desapropriação é a perda da propriedade para o destinatário do ato, e a consequente aquisição da propriedade por parte da administração).

O objeto deve ser lícito (conforme a lei e o direito), possível (realizável no mundo dos fatos e do direito), determinado (certo, definido com precisão) e moral (de acordo com as regras de boa-fé, ética e honestidade).

O objeto estará viciado se for ilícito (ex.: desapropriação de imóvel pertencente à União pelo Estado-membro), impossível (ex.: nomeação de alguém para ocupar cargo inexistente), indeterminado (ex.: desapropriação de imóvel sem descrição certa do endereço) e imoral (ex.: Parecer exarado por encomenda, contra o entendimento do Parecerista).

4.3) Forma

A forma pode ser considerada em sentido amplo e em sentido restrito.

• Em sentido restrito, forma é exteriorização do ato e, via de regra, será feita por escrito. Excepcionalmente admite-se a forma verbal (ordens dos superiores aos subalternos) e a forma dos sinais convencionais (como placas, sinais e sons de trânsito). Também, excepcionalmente, o silêncio pode ser forma do ato administrativo quando a lei atribuir alguma consequência ao silêncio;

• Em sentido amplo, forma inclui também eventuais formalidades prévias à prática do ato. A Lei nº 9.784/99, art. 22, instituiu o Princípio do Informalismo do ato administrativo como regra ao dispor que "os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada, senão quando a lei expressamente a exigir".

A motivação do ato administrativo faz parte do conceito de forma. A motivação é a exposição dos fatos e do direito que embasam a prática do ato, e está, portanto, ligadas aos motivos, mas não se confunde. A motivação faz parte do conceito de forma porque se a motivação for necessária e não existir, o ato está formalmente viciado.

Igualmente existe vício quanto à forma se a lei impõe determinada forma para exteriorização do ato como condição de validade e ela não é observada (ex.: concorrência - modalidade de licitação, que obrigatoriamente deve ser iniciada pelo Edital).

Finalmente, há vício quanto à forma quando não se observa formalidade necessária à prática do ato.

4.4) Motivo

Não confundir motivo com motivação.

Motivação é a justificativa do ato; é a exposição dos fatos e do direito que embasam o ato; é a declaração escrita do motivo. Por isso, a motivação faz parte da forma (é formalidade). Partindo de um ato denominado "demissão" - Lei nº 8.112/90, temos como motivação:

• A Administração vai dizer o fato ocorrido (ex.: funcionário deixou de trabalhar por mais de 30 dias, e em sua defesa não conseguiu justificá-las);

• A Administração vai dizer o que a lei prevê nesse caso (ex.: a lei diz que o funcionário cometeu abandono de cargo cargo, e deve ser demitido).

Motivo é o fato; é o pressuposto de fato e de direito que embasa a prática do ato. No mesmo exemplo (ato de demissão) temos:

• O pressuposto de fato é a situação ocorrida com todas as suas circunstâncias (ex.: o funcionário se ausentou do trabalho durante mais de 30 dias injustificadamente);

• O pressuposto de direito é o dispositivo legal a respeito do pressuposto de fato (ex.: essa conduta do funcionário configura abandono de cargo, conforme definição legal).

Arrematando o exemplo:

Motivo do ato de demissão: "ocorrência de prática que configura abandono do cargo";

Motivação do ato de demissão: "conforme consta, o funcionário se ausentou por mais de 30 dias, configurando abandono de cargo - art. 138, sendo aplicada a pena de demissão - art. 132, II, após regular processo disciplinar - art. 130".

4.4.1) Da Obrigatoriedade do Motivo

Discute-se se a motivação é obrigatória tanto nos atos vinculados quanto nos discricionários. Há três entendimentos a respeito:

a) O primeiro sustenta que a motivação é obrigatória nos atos vinculados;

b) O segundo sustenta que a motivação é obrigatória nos atos discricionários;

c) O terceiro, que prevalece, sustenta que a motivação é obrigatória nos atos vinculados e discricionários, a não ser que a lei não tenha definido o motivo para a prática do ato, como ocorre na exoneração ad nutum dos ocupantes de cargo em comissão, que se dá a qualquer tempo e sem qualquer justificativa.

Veja-se, porém, que a LPAF, art. 50 oferece um rol de casos em que a motivação deve ser apresentada, deixando subentendido que fora da enumeração a motivação não é necessária:

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

A doutrina critica a redação do dispositivo acima, já que a enumeração é abrangente, mas não exaustiva.


4.4.2) Teoria dos Motivos Determinantes

Por essa teoria, a Administração está vinculada aos motivos que elegeu para a prática do ato, de sorte que o ato estará viciado e sujeito a anulação se os motivos forem inexistentes ou falsos. São as razões de decidir. Assim, se na hipótese concreta a Administração oferecer os motivos da prática do ato, ainda que não o precisasse fazê-lo (como na caso da exoneração de ocupante de cargo comissionado) e estes motivos não existirem ou forem falsos, o ato estará viciado (ex.: prefeito exonera ocupante de cargo comissionado, oferece como motivo a redução de despesa com pessoal, e logo em seguida já contrata outro para ocupar tal cargo, aquela exoneração está viciada, e será anulada. Mais escorreito seria exonerá-lo sem justificar e contratar o outro também sem justificar).

O motivo estará viciado ser for inexistente ou se for falso.

• Não confundir com a teoria da transcendência dos motivos determinantes, Na verdade, a teoria dos motivos determinantes é a mesma: cuida das razões de decidir. Mas a polêmica gira em torno da transcendência, pois já foi adotada pelo STF, mas há julgados mais recentes a negando, dado o extremo exercício intelectual que se precisa fazer, o que pode ocasionar equívocos interpretativos. Assim, na transcendência, as razões de decidir são vinculativas pelo Judiciário; se o Judiciário as usar uma vez, deveria usar sempre; usar a mesma linha de raciocínio em diferentes processos; levar, transportar, transcender as razões de decidir; invocação não apenas do dispositivo, não apenas da ementa do julgamento, para outro caso em apreciação.

a) Falso Pressuposto de Fato do Motivo Determinante

O pressuposto de fato pode estar viciado tanto pela inexistência quanto pela falsidade (ex.: servidor foi punido por abandono de cargo, e no processo administrativo foi revel no processo. Após, descobre-se que ele morreu, e por isso faltou. Logo, o pressuposto das faltas é falso; ou servidor punido por prática de ato escandaloso. Depois, descobriu-se que a infração não era tão grave. Aí houve um falso pressuposto de fato).


b) Falso Pressuposto de Direito do Motivo Determinante

O pressuposto de direito, por sua vez, só pode estar viciado por inexistência (ex.: ato praticado com base em norma revogada).

4.5) Finalidade

É o resultado pretendido pela Administração.

4.5.1) Sentidos

A finalidade será considerada em sentido amplo e em sentido restrito.

a) Sentido amplo: o ato deve atender a um fim de interesse público, isto é, veda-se a prática do ato para atender a fim de interesse particular (ex.: desapropriação de imóvel para se vingar de desafeto alegando que era interesse público, para construir uma creche, mas já havia uma creche na mesma rua).

b) Sentido restrito: o ato deve corresponder ao específico fim de interesse público previsto explícita ou implicitamente em lei para a hipótese (ex.: remoção como ato de necessidade de serviço, mas autoridade remove servidor para puni-lo, em caso em que não está prevista essa punição na lei).

• A remoção é pena no caso de magistrados - LOMAN, art. 42, III, além de membros do MP - mas na Lei nº 8.112/90, não existe pena de remoção, mas apenas (remoção) por interesse público.

Em ambos os casos, ocorrerá desvio de finalidade (ou de poder).

Ocorre desvio de finalidade, também chamado de desvio de poder, quando o ato praticado não atende a nenhum fim de interesse público, ou quando o ato não atende ao fim especialmente previsto em lei para o caso.


4.5.2) Tredestinação

Tredestinação ou tresdestinação é o vício relativo à finalidade, ou seja, desvio de finalidade em matéria de desapropriação. Entende-se que ela não ocorre quando, apesar do bem desapropriado não ser utilizado para o fim inicialmente previsto, acaba sendo utilizado para atender outro fim de interesse público.

Existem autores que falam em tredestinação lícita e tredestinação ilícita - linha adotada pelo CESPE:

• Tredestinação lícita: não se atende ao fim inicialmente previsto, mas a outro de interesse público (ex.: desapropriou para construir escola, mas construiu posto de saúde);

• Tredestinação ilícita: não se atende ao fim de interesse público (ex.: desapropriou para construir escola, mas não construiu nada).

4.5.3) Abuso de Poder

O desvio de finalidade (ou de poder), juntamente com o excesso de poder - que é vício quanto à competência (item 3.1 acima) - são espécies do gênero abuso de poder. Portanto:

• Abuso de poder: gênero com duas espécies:

• Desvio de finalidade (desvio de poder): o ato não atende a fim de interesse público (ex.: vingança política), ou atende um interesse público que não é específico, atende por via transversa (ex.: remove para um município bem distante que precisa do servidor, mas tal remoção é feita para punir um servidor específico, violando a lei que não prevê pena de remoção);

• Excesso de poder: o agente detém competência para a prática do ato, mas extrapola os limites de tal competência (ex.: podia aplicar punições, mas não a de demissão).

5) Regramento dos Atos - Discricionariedade e Vinculação

Os atos podem ser classificados, quanto ao seu regramento, em atos vinculados ou regrados e atos discricionários.

5.1) Ato Vinculado

O ato vinculado ou regrado possui todos os seus elementos vinculados, ou seja, o legislador definiu todos os elementos do ato com precisão, não restando ao administrador qualquer margem de liberdade de atuação (ex.: CF/88, art. 40, §1º, III, a - concessão de aposentadoria voluntária). Em geral, quando o ato é vinculado, a lei usa expressões como "será", "deverá ser", "é obrigatório", "desde que", etc.


5.2) Ato Discricionário

No ato discricionário, o legislador deixou margem de liberdade de atuação dentro de limites estabelecidos em lei para que o administrador pudesse escolher o conteúdo para o ato que melhor atende ao fim de interesse público, mediante a valoração do motivo ocorrido.

No ato discricionário, nem todos os elementos são discricionários. Assim:

• O sujeito é sempre vinculado;

• A forma costuma ser vinculada, mas se houver opção quanto a fórmula, ela será discricionária;

• Para a doutrina tradicional, a finalidade é vinculada, pois o ato não pode se apartar ao fim de interesse público, e também deve atender ao fim especialmente previsto em lei para a hipótese.

A doutrina mais moderna considera que há espaço para a discricionariedade administrativa quando a lei menciona a finalidade mediante conceitos indeterminados (ex.: ordem pública, paz social, bem estar social, salubridade pública, etc.).

No ato discricionário, os elementos discricionários costumam ser o motivo e o objeto, pois a autoridade fará a valoração do motivo e proporcionalmente a esta valoração escolherá o objeto (ou conteúdo) para o ato.

Os aspectos do ato administrativo discricionário é o que se chama de "mérito administrativo" do ato.


6) Controle de Legalidade e de Mérito

O controle de legalidade diz respeito ao confronto do ato administrativo com a lei, e é exercido tanto pela Administração quanto pelo Judiciário. A Administração faz o controle de legalidade em decorrência de seu poder de autotutela, e age de ofício.

SÚMULAS STF
Nº 346 - A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PODE DECLARAR A NULIDADE DOS SEUS PRÓPRIOS ATOS.

N º 473 - A ADMINISTRAÇÃO PODE ANULAR SEUS PRÓPRIOS ATOS, QUANDO EIVADOS DE VÍCIOS QUE OS TORNAM ILEGAIS, PORQUE DELES NÃO SE ORIGINAM DIREITOS; OU REVOGÁ-LOS, POR MOTIVO DE CONVENIÊNCIA OU OPORTUNIDADE, RESPEITADOS OS DIREITOS ADQUIRIDOS, E RESSALVADA, EM TODOS OS CASOS, A APRECIAÇÃO JUDICIAL.

O Judiciário, por sua vez, faz o controle de legalidade em razão do disposto na CF/88, art. 5º, XXXV (Inafastabilidade da Jurisdição), mas não age de ofício, devendo ser provocado.

Tanto os atos vinculados quanto os discricionários podem ser analisados pelo aspecto da legalidade, embora o ato vinculado admita um controle maior (já que todos seus elementos são delineados na norma). O ato discricionário que esteja em desacordo com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade é ilegal, admitindo anulação, inclusive pelo Judiciário.

O controle de mérito acarreta a revogação do ato administrativo, que é a retirada de ato administrativo legal por razões de conveniência e oportunidade, por razões de interesse público (ex.: revogação de permissão de uso de parte da calçada para banca de jornal). O controle de mérito só é exercido pela administração, e também decorre do poder de autotutela. 

O Judiciário não faz o controle de mérito do ato administrativo no exercício da jurisdição, isto é, não revoga ato administrativo nos autos de um processo judicial por discordar da conveniência ou oportunidade. Isso não significa que o Judiciário não analise o mérito, porque ele analisa no que pertine à observância dos princípios de razoabilidade e proporcionalidade, eis que se trata de legalidade. Aí, pode anulá-lo.

Há uma tendência crescente no direito administrativo, inclusive brasileiro, de ampliação do controle judicial sobre os atos discricionários, o que, consequentemente, limita a discricionariedade administrativa. 

Para CABM, "com efeito, desde logo, quando a lei se vale de conceitos vagos, fluidos, imprecisos ("gravidade" de uma infração, ofensa à "moralidade" pública, situação "urgente", passeata "tumultuosa", etc.), dos quais resultaria certa liberdade administrativa para ajuizar sobre a ocorrência de situações assim qualificáveis, tal liberdade só ocorre em casos duvidosos, isto é, quando realmente é possível mais de uma opinião razoável sobre o cabimento ou descabimento de tais qualificativos para a espécie".

"Assim, é óbvio que o Poder Judiciário, a instâncias da parte, deverá invalidar atos que incorram nos vícios apontados, pois nestes casos não há realmente discrição, mas vinculação, ou a discrição não se estende até onde se pretendeu que exista, já que - repita-se - discricionariedade é margem de liberdade que efetivamente exista perante o caso concreto. Discricionariedade ao nível da norma pode ou não engendrar discrição em face de uma específica situação ocorrente na realidade empírica, e, de toda sorte, estará sempre restringida aos limites que a situação vertente comporta".

Portanto, revogação de ato administrativo só é feita pela Administração. O Judiciário, eventualmente, pode anulá-lo, invalidá-lo.

7) Anulação

Conforme MSZP, é sinônimo de invalidação. HLM, entretanto, diz que invalidação é gênero, que engloba as espécies anulação e revogação.

A anulação ou invalidação do ato administrativo é a retirada do ato por razões de ilegalidade. Já se viu que tanto o Judiciário quanto a Administração pode anular o ato administrativo, sendo que a Administração age de ofício.

A maioria da doutrina entende que a anulação opera efeitos ex tunc, retroagindo à data do ato ilegal, eis que ato inválido não pode gerar efeitos válidos.

CABM tem posição divergente, distinguindo os atos em ampliativos e restritivos da esfera jurídica do administrado para só então estabelecer os efeitos da anulação:

• Se o ato anulado é ampliativo da esfera jurídica do administrado (confere direitos), como por exemplo o ato de nomeação de servidor, a anulação opera efeitos ex nunc, ou seja, a partir do ato anulatório, desde que o administrado não tenha concorrido para o vício e esteja de boa-fé. É evidente que nem mesmo quem segue a maioria da doutrina imporia a devolução dos valores percebidos pelo servidor cuja nomeação foi anulada, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração (afinal, o sujeito trabalhou);

• Se o ato anulado é restritivo da esfera jurídica do administrado (impõe obrigação), como por exemplo a aplicação de multa ao infrator, a anulação opera efeitos ex tunc.

PGE-RS 2015
QUESTÃO 37 – Analise as assertivas abaixo:
I. Em razão do princípio da proteção da confiança legítima, um ato administrativo eivado de ilegalidade poderá ser mantido, considerada a boa-fé do administrado, a legitimidade da expectativa induzida pelo comportamento estatal e a irreversibilidade da situação gerada.
II. Salvo comprovada má-fé, o direito de a Administração Pública Federal anular seus próprios atos que geraram benefícios a terceiros caduca em 5 (cinco) anos.
III. De acordo com a Lei do Processo Administrativo Federal, é vedado à Administração Pública aplicar retroativamente nova interpretação de um dispositivo legal.
Quais estão corretas?
GABARITO: E) I, II e III.



8) Revogação

Revogação é a retirada do ato legal por razões de conveniência e oportunidade, com efeitos ex nunc.

Não podem ser revogados:

a) Atos vinculados: a revogação somente incide sobre atos discricionários, pois é só o ato discricionário que, para seu surgimento, depende do juízo de conveniência e oportunidade, possibilitando então a reapreciação deste juízo para fins de revogação;

• No entanto, a Jurisprudência (inclusive do STF) admite a revogação da licença para construir (ato vinculado do poder de polícia, que deve ser deferida se preenchidos os requisitos legais) enquanto não iniciada a construção. A doutrina critica, ao argumento de que o adequado seria desapropriar o direito de construir, conforme a licença deferida, de forma indenizada.

b) Atos cujos efeitos já se exauriram: como a revogação opera efeitos ex nunc, se o ato que seria revogado já produziu todos os seus efeitos, nada resta que permita a revogação;

c) Atos cuja competência já se exauriu em relação ao seu objeto: a interposição de recurso contra ato administrativo impede que a autoridade inferior o revogue, pois agora está submetido à apreciação da autoridade superior;

d) Meros atos administrativos: certidões, atestados, etc.;

e) Atos integrantes de um procedimento administrativo: tais atos não podem ser revogados isoladamente, pois a cada novo ato preclui o anterior. Por vezes, é possível revogar todo o procedimento administrativo, como ocorre com a revogação da licitação, nos termos da Lei nº 8.666/93, art. 49;

f) Atos que geram direitos adquiridos: se este direito está incorporado ao patrimônio do administrado, sua retirada deve ser feita mediante desapropriação indenizada.


9) Convalidação

Também chamado de saneamento, "é o ato administrativo pelo qual é suprido o vício existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos à data em que este foi praticado" - MSZP.

Normalmente, a convalidação depende de ato da administração, mas pode ser que dependa de ato de particular (ex.: exoneração a pedido de servidor, sem que tenha manifestado seu pedido por escrito, fazendo-o posteriormente para o fim de convalidar a exoneração).

CABM denomina "saneamento" a convalidação feita por ato de particular tão somente.

A convalidação somente é possível se o ato puder ser praticado validamente no momento presente, isto é, sem os vícios.

A Administração está impedida de convalidar o ato se houver impugnação administrativa ou judicial, salvo se o ato for vinculado e a Administração, quando praticou o ato, não declinou o motivo, motivo este que já era presente por ocasião da prática do ato.


9.1) Vinculação ou Discricionariedade da Convalidação

Questiona-se se a convalidação é ato discricionário ou vinculado.

HLM nem mesmo admite a convalidação de ato administrativo, ao argumento de que o ato viciado, por ferir o princípio da legalidade e o interesse público, somente poderia ser corrigido pela sua anulação e posterior prática dentro da legalidade. O autor entende que não é possível transportar para o direito público a distinção entre vícios sanáveis e insanáveis que existe no direito civil, onde o vício é insanável quando o interesse público foi ofendido, e sanável quando o interesse ofendido é o das partes envolvidas na relação jurídica. Se o ato administrativo deve sempre atender ao interesse público, eventual vício ofenderia tal interesse, revelando-se insanável.

Excepcionalmente, o autor entende a convalidação do ato desde que não haja lesão ao interesse público, nem lesão a terceiros.

Ao contrário, grande parte da doutrina, como CABM, defende não apenas a convalidação, mas a prefere à anulação, em nome do resguardo aos princípios da legalidade, da segurança jurídica e da boa-fé, devendo ser feita sempre que concretamente possível, salvo nos casos de vícios de competência de conteúdo discricionário (continuando possível, mas não preferível).

O autor prossegue ensinando que se a convalidação não for possível, então será o caso de invalidação, a não ser que a situação esteja estabilizada pelo Direito. Essa estabilização ocorre em duas hipóteses:

a) Quando já decorreu o prazo prescricional para a Administração invalidar o ato;

b) Quando, embora não decorrido o prazo prescricional, o interesse público maior aponta para a manutenção do ato, porque o ato viciado é ampliativo da esfera jurídica do administrado (confere-lhe direitos) que está de boa-fé e amparado por norma protetora de interesses superiores que os residentes na norma violada.

• Para MSZP a hipótese "a" acima é chamada de "confirmação tácita"; a hipótese "b" é chamada "confirmação" (expressa);

• Para CABM, "confirmação" é coisa diversa: trata-se de convalidação do ato por autoridade diferente daquela que o praticou, denominando "ratificação" a convalidação do ato pela mesma autoridade que a praticou.

9.2) Lei do Processo Administrativo Federal - Lei nº 9.784/99

A Lei do PAF cuida da convalidação como ato discricionário, ao dispor no art. 55:

Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.

Veja-se que a convalidação não é obrigatória.


10) Classificação dos Atos Administrativos

10.1) Quanto aos Destinatários

a) Gerais: são os atos normativos, abstratos, destinados a todos que se encontrem em uma mesma situação indistintamente (decorrentes do poder normativo). Os atos normativos submete-se a disciplina peculiar:

• Não são atacáveis diretamente, salvo, em tese, pela via da arguição de inconstitucionalidade; 

• Submetem os atos individuais; 

• São sempre revogáveis.

b) Individuais: são aqueles que se destinam a pessoa ou pessoas determinadas (ex.: nomeação de servidor).


10.2) Quanto ao Alcance

a) Internos: produzem efeitos no interior das repartições públicas, dispensando-se a publicação, bastando a ciência aos interessados (ex.: escala de plantão de servidores);

b) Externos: produzem efeitos para além do interior das repartições públicas, e exigem publicação para que seus efeitos sejam iniciados (ex.: edital de abertura de concorrência pública).


10.3) Quanto ao Objeto

a) Atos de império: essa classificação tinha uma razão histórica que não mais subsiste. Na época da monarquia absolutista, vigorava a teoria da irresponsabilidade do monarca, expressada na máxima "o rei pode agir sem erro" ("the king can do no wrong"), ou o rei não pode fazer mal ("le roi ne peut mal faire"), no sentido de que se foi o rei quem praticou, o ato é perfeito;

• Com o tempo, essa teoria da irresponsabilidade sofreu abrandamento com a classificação entre atos de império e atos de gestão. Então, pelos atos de império de autoridade, fundamentados no regime de direito público, o rei não erra e o Estado não responde, mas pelos atos de gestão dos bens e serviços públicos, como o Estado age igualmente a qualquer pessoa, ele responde por prejuízos a terceiros;

• A classificação está superada porque o Estado responde sempre, seja por ato de império, seja por ato de gestão, e também porque na gestão dos interesses públicos, o Estado age com autoridade, submetido ao regime de direito público.

b) Atos de gestão: são aqueles praticados pela Administração em situação de igualdade com o particular. Nesta situação a Administração não atua usando o poder de coerção;

c) Atos de expediente: são atos praticados sem conteúdo decisório, destinados a dar andamento aos processos, requerimentos e papéis nas repartições públicas.


10.4) Quanto ao Regramento

a) Atos Discricionários;

b) Atos Vinculados (ou Regrados)


10.5) Quanto a sua Formação

a) Simples: o ato é simples quando decorre da manifestação de vontade de um só órgão, seja unitário, seja colegiado (ex.: desapropriação efetuada pelo Prefeito; deliberação do CARF);

b) Complexos: decorrem da manifestação de dois ou mais órgãos, unitários ou colegiados, cujas vontades formam um ato único (ex.: Decreto do Presidente da República referendado pelo Ministro de Estado);

c) Compostos: decorrem da manifestação de vontade de um órgão, mas que depende da manifestação prévia ou posterior por parte de outro órgão (ex.: atos submetidos a visto, aprovação, homologação, laudo técnico, etc.).

• Para CABM, não existem esses atos compostos, mas apenas simples e complexos. Segundo o autor, os atos complexos são os que resultam das vontades conjugadas de órgãos diferentes (ex.: nomeação de certa autoridade, mas que recai sobre nome constante de lista tríplice elaborada por outro órgão).

PGFN 2012
51- Identifique, entre as assertivas abaixo, a que corresponda a um ato administrativo complexo, observada a concepção técnica usual de nossa doutrina pátria.
a) O ato cuja produção tenha se dado a partir tão só da manifestação de vontade de um órgão colegiado.
b) O que passa a existir com a manifestação de vontade de um órgão, dependente da manifestação de outro para que se confirme ou seja desconstituído.
c) Determinado ato que somente tenha existência a partir da manifestação necessária de três órgãos.
d) Um ato que, a despeito de existir a partir do momento em que exarado por um único órgão, somente poderá produzir efeitos com a posterior manifestação de outro órgão.
e) Aquele que, dada a sua complexidade, somente passa a existir a partir da manifestação de vontade de mais de um agente público de um mesmo órgão.
GABARITO: C

11) Atos Administrativos em Espécie

111) Quanto ao Conteúdo

a) Atos administrativos negociais:

• Autorização: ato unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração Pública, basicamente, faculta ao administrado a prática de ato material (ex.: autorização para porte de arma, instalação de circo na praça público) ou o uso privativo de bem público;

• Licença: ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração defere ao administrado o exercício de uma atividade, desde que preenchidos os requisitos legais (ex.: licença para construir, para dirigir). A licença atende a direito subjetivo de quem a requer, de forma que se preenchidos os requisitos legais, não pode ser negada (pode ser submetida a controle pelo Judiciário). Contrapõe-se à autorização para a prática do ato material porque a autorização atende a mero interesse de quem a quer, podendo ser negada por razões de conveniência e oportunidade. Ambas têm fundamento no poder de polícia e são veiculadas pela forma do alvará. Por atender a um direito já existente, é um ato declaratório (há controvérsias);

"A jurisprudência da Primeira Turma firmou orientação de que aprovado e licenciado o projeto para construção de empreendimento pelo Poder Público competente, em obediência à legislação correspondente e às normas técnicas aplicáveis, a licença então concedida trará a presunção de legitimidade e definitividade, e somente poderá ser: a) cassada, quando comprovado que o projeto está em desacordo com os limites e termos do sistema jurídico em que aprovado; b) revogada, quando sobrevier interesse público relevante, hipótese na qual ficará o Município obrigado a indenizar os prejuízos gerados pela paralisação e demolição da obra; ou c) anulada, na hipótese de se apurar que o projeto foi aprovado em desacordo com as normas edilícias vigentes". (REsp 1.011.581/RS, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, DJe 20/08/2008).

• Permissão: tradicionalmente, a permissão era entendida como ato administrativo unilateral discricionário e precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administração delegava ao particular o uso privativo de um bem público ou a execução de um serviço público. A partir da Constituição de 1988, art. 175, Parágrafo único, I, a permissão de serviço público passa a ser tratada como contrato administrativo, e a mesma natureza é dada pela Lei nº 8.987/95, art. 40, primeira parte (é contrato de adesão). No entanto, como na parte final deste artigo a permissão de serviço público é considerada revogável e precária, existem autores que ainda a consideram ato administrativo unilateral e discricionário. Neste estudo, a permissão é considerada contrato administrativo. Então, para nós, a permissão, como ato administrativo unilateral discricionário só diz respeito ao uso privativo de bem público (ex.: permissão de uso de parte do passeio para instalar banca de jornal). 

• Permissão condicionada (ou qualificada): pode ser estabelecido um prazo para uso do bem público, de modo que a revogação antes do fim do prazo é indenizável;

• Permissão X autorização:

• A autorização para uso de bem público destina-se a uso episódico, transitório do bem público, e difere-se à permissão, a qual se destina a um uso mais duradouro do bem público; 

• A autorização atende mais ao interesse do particular, enquanto que a permissão atende ao interesse de ambos; 

• O autorizatário não fica obrigado ao uso do bem, enquanto que o permissionário sim, sob pena de extinção do ato (contrato); 

• Ambos são revogáveis (discricionários que são);  

• Se o particular precisar fazer despesa considerável na utilização do bem público, o adequado é celebrar o contrato de concessão de uso do bem público (ex.: concessão de hotel municipal); 

• Admissão: ato administrativo unilateral e vinculado, pelo qual a Administração confere a quem atende aos requisitos legais a inclusão, em estabelecimento governamental, para fruição de um serviço público (ex.: admissão em escola pública, vestibular, admissão em hospital público).

b) Atos Administrativos de Controle

• Aprovação: ato administrativo unilateral e discricionário, pelo qual a Administração exerce o controle sobre certo ato jurídico, manifestando-se prévia ou posteriormente à sua prática - Lei nº 9.986/00, art. 5º, que dispõe que os dirigentes das agências reguladoras serão nomeados pelo Presidente da República, após aprovação do nome pelo Senado Federal;

• Homologação: ato administrativo unilateral e vinculado, pelo qual a Administração exerce, a posteriori, o controle de legalidade de ato administrativo já praticado (ex.: homologação de procedimento licitatório - Lei nº 8.666/93, art. 43, VI).

c) Atos Administrativos Enunciativos

• Parecer: opinião emitida por órgãos consultivos sobre assuntos técnicos ou jurídicos de sua competência (ex.: Parecer da AGU). O Parecer divide-se em:

• Facultativo: a autoridade não precisa solicitá-lo antes de decidir;

• Obrigatório: a autoridade deve solicitá-lo antes de decidir, e será: 

• Vinculantivo: a autoridade é obrigada a seguir a conclusão do Parecer, se assim a lei estabelecer. De todo modo, se a autoridade decidir contrariamente ao Parecer, deverá justificar; 

• Não vinculativo: a autoridade pode decidir de maneira diversa do Parecer;

• Normativo: caso a autoridade o acolhe, via despacho administrativo, não só para regular a situação concreta nele tratada, mas também os casos semelhantes que venham a ocorrer, o que é bastante comum em assuntos relacionados a direitos dos servidores públicos.

Obs.: o parecer do Advogado-Geral da União quando aprovado pelo Presidente da República e publicado juntamente com o despacho presidencial adquire caráter normativo e vincula todos os órgãos e entidades da Administração Federal, que ficam obrigados a lhe dar fiel cumprimento. O parecer não publicado no Diário Oficial da União obriga apenas as repartições interessadas e os órgãos jurídicos da AGU ou a esta vinculados, a partir do momento em que dele tenham ciência.

• Visto: é ato unilateral de controle formal de outro ato jurídico, não implicando sua concordância quanto ao seu conteúdo (ex.: visto do chefe imediato aposto no requerimento do servidor, dirigido ao chefe mediato - não se confunde com o "de acordo").

10.2) Quanto à Forma

a) Decreto: é a forma pela qual  são  praticados os atos individuais e normativos pelos chefes do Poder Executivo nas diversas esferas de governo (ex.: Decreto de nomeação de servidor, ato individual que identifica quem é o destinatário; Decreto regulamentar,  ato normativo de caráter geral;

b) Resolução e Portaria: é a forma pela qual se revestem atos individuais ou gerais praticados por outras autoridades diferentes dos chefes do Poder Executivo;

• Em SP, nos termos da Lei nº 10.177/98, art. 12, a resolução é ato de competência dos Secretários de Estado, do Procurador-Geral do Estado e dos Reitores das Universidades, enquanto que a portaria é ato da competência de todas as autoridades, até o nível do diretor de serviços, das autoridades policiais, dos dirigentes das entidades descentralizadas, bem como de outras autoridades administrativas, quando estabelecido em norma legal específica (ex.: Delegado de Polícia, que abre o inquérito por portaria).

c) Circular: é a forma pela qual se revestem os atos de ordenamento do serviço, veiculando ordens internas e uniformes das autoridades aos seus subordinados. Por veicular ordens, são chamados atos ordinatórios;

e) Despacho: é a decisão proferida pela autoridade administrativa em processos, requerimentos, sujeitos à sua apreciação. O despacho é normativo se a autoridade acolher parecer sobre a matéria, determinando que a solução aplicada ao caso concreto seja estendida a outros casos idênticos que futuramente venha a ocorrer;

f) Alvará: é a forma pela se revestem a licença e a autorização para a prática de ato submetido ao poder de polícia, falando-se, então, em alvará de licença e alvará de autorização.


PGFN 2012
52- À luz da tradicional doutrina administrativista, é possível identificar, como espécie de ato administrativo, o chamado ato ordinatório, que tem, como um de seus exemplos,
a) os decretos regulamentares.
b) os alvarás.
c) as circulares.
d) as multas.
e) as homologações.
GABARITO: C