01 - Seguridade Social - Princípios e Estrutura do Sistema

1) Seguridade Social

A partir da Constituição de 1988, o Brasil adota um modelo de "Estado da Seguridade Social", sistema que está previsto no art. 194 e ss., consistindo num conjunto integrado de ações de poderes públicos e da sociedade civil que visam garantir os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Antes, a previdência pagava benefícios e prestava assistência médica através do INAMPS. As ações de assistência social eram realizadas pela LBA - Legião Brasileira de Assistência.

2) Princípios da Seguridade Social

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. 

Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: 

I - universalidade da cobertura e do atendimento; 

II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; 

III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; 

IV - irredutibilidade do valor dos benefícios; 

V - eqüidade na forma de participação no custeio; 

VI - diversidade da base de financiamento; 

VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.

2.1) Universalidade de Cobertura e de Atendimento

Todos os riscos, todas as contingências devem estar cobertas pela seguridade social. Trata-se de norma programática da Constituição.

• Universalidade objetiva: (situações) acidentes, doença, maternidade, reclusão, etc.;

• Universalidade subjetiva: (sujeitos) todas as pessoas. 

2.2) Uniformidade e Equivalência de Benefícios e Serviços às Populações Urbanas e Rurais

Este princípio resgatou a cidadania das populações rurais. Todos devem ter os mesmos direitos, e seu valor deve ser proporcionalmente igual. O Estado não pode privilegiar uns em detrimento de outros;

2.3) Seletividade e Distributividade dos Benefícios e Serviços

O legislador pode selecionar, pode priorizar certas coberturas para determinadas pessoas. A seguridade social é formalmente considerada a melhor forma de distribuição de renda e de justiça social no país (ex.: nem todos os segurados tem direito a salário família, e nem todos os reclusos tem direito ao auxílio).

2.4) Irredutibilidade (Nominal) do Valor do Benefício

Benefício assistencial é concedido a quem não tem renda. O benefício é o sucedâneo do salário, sendo este irredutível - CF/88, art. 7º, VI, razão pela qual a irredutibilidade se estende ao benefício. O art. 201, §4º diz que o benefício deve manter o valor de compra, nos termos da lei.

2.5) Equidade na Forma de Participação no Custeio

A Seguridade Social deverá ser financiada por toda a sociedade - CF/88, art. 195. Porém, pelo princípio da equidade, cada um vai contribuir de acordo com sua capacidade financeira, de acordo com a sua capacidade contribuitiva. Este princípio também é conhecido como Princípio da Isonomia Material.

2.6) Diversidade de Bases de Financiamento

O financiamento feito por toda a sociedade se dará de forma direta ou indireta. Até pouco tempo, somente a folha de pagamentos financiava a Seguridade Social. Porém, a OIT, desde 1950, vinha alertando sobre as alterações nas relações trabalhistas com redução das folhas de pagamento (isto é, na medida em que se realizam, por exemplo, terceirizações, a folha de pagamentos tende a diminuir).

Em razão disso, a CF/88, art. 195, §4º, permite a ampliação das bases de arrecadação para o custeio do sistema (ex.: PIS, Cofins, inclusive cumulativos, CSLL, etc.).

2.7) Gestão Quadripartite

A Seguridade Social é destinada a toda a sociedade. Logo, toda a sociedade deve participar de sua gestão: governo, empregadores, trabalhadores e inativos (aposentados e pensionistas).

2.8) Princípio da Solidariedade

Todos devem participar do financiamento da seguridade, incluindo-se os inativos. Porém, os segurados inativos do regime geral (CLT) não contribuem com o sistema, em razão da previsão do art. 195, II (quem é aposentado pelo RGPS, bem como pensionista, não contribui). Há diversas PECs tramitando no sentido de afastar a regra, ou incluir os segurados do regime especial.

Os aposentados e pensionistas do RPPS contribuem - CF/88, art. 40.

Regime próprio é o obrigatório para servidores públicos. Regime geral é o obrigatório para empregados. Regime complementar é facultativo para servidores públicos.

2.9) Princípio da Precedência de Custeio, ou da Contrapartida

Nenhum benefício pode ser criado, ter ser valor aumentado ou ser estendido a outras pessoas senão com a criação da respectiva fonte de custeio - art. 195, §5º.

• Obs.: dos três sistemas que compõem a seguridade social, a saúde e a assistência são gratuitos, não exigindo contrapartida por parte do usuário (será custeado pelas contribuições apenas, diferentemente da previdência, da qual somente têm direito os filiados no regime).

3) Sistema da Seguridade Social

3.1) Saúde - CF/88, art. 196 a 200

A saúde, a partir de 1988, deixou de ser mera assistência médico-hospitalar para tornar-se um direito social do cidadão e de sua família, e um dever do Estado. Através do SUS - Sistema Único de Saúde, o Estado pretende implementar este serviço.

É competência comum da União, Estados e municípios cuidar (administrar) da saúde - art. 23, II. É competência concorrente dos entes dos três níveis legislar sobre proteção e defesa da saúde - art. 24, XII.

3.1.1) Princípios do SUS

a) Descentralização: a União, os Estados e os municípios devem prestar assistência à saúde;

• Cabe à União cuidar das políticas de saúde, sobretudo prevenção (ex.: campanhas de vacinação, de erradicação de doença, fornecimento de medicamentos, repasse de verbas, etc.);

• Cabe aos Estados e municípios a execução desses programas e serviços, de forma regionalizada, de forma hierarquizada, em níveis de complexidade médicas crescentes (ex.: hospitais de referência em macroáreas metropolitanas, postos de saúde para serviços mais simples, etc.).

b) Atendimento integral: o SUS deve atender desde o procedimento mais simples ao mais complexo;

c) Participação da comunidade: o povo deve participar das políticas do SUS, pois ele sabe quais são suas necessidades, fazendo-o através dos Conselhos de Saúde (Nacional, Estaduais e municipais) e das Conferências de Saúde (membros da gestão quadripartite).

3.1.2) Financiamento do SUS - EC nº 29/00 e LC nº 141/12

A União, os Estados e municípios devem destinar à saúde um mínimo de recursos da arrecadação para a saúde, vinculadamente;

• A União deve destinar à saúde o valor do exercício anterior, acrescido do aumento do PIB, sem redução em caso de PIB negativo, nunca podendo ser inferior a 15% da receita corrente líquida - CF/88, art. 198, §2º, I;

• Os Estados devem destinar 12% da arrecadação - CF/88, art. 198, §2º, II; LC nº 141/12, art. 6º;

• A não destinação dos percentuais constitucionalmente previstos (para saúde  e educação) é situação que possibilita a intervenção da União nos Estados - CF/88, art. 34, VII;

• Ainda, a União pode reter as receitas que devem ser transferidas (repartidas) aos Estados caso não haja a destinação dos percentuais mínimos para a saúde (mas não pode reter em caso de não aplicação mínima em educação) - art. 160, Parágrafo único, II;

• Os municípios devem destinar 15% da arrecadação - art. 198, §2º, III; LC nº 141/12, art. 7º;

• Essa base de arrecadação inclui os repasses dos fundos; 

• A não destinação dos percentuais constitucionalmente previstos (para saúde e educação) é situação que possibilita a intervenção dos Estados nos municípios - CF/88, art. 35, III; 

• Ainda, os Estados podem reter as receitas que devem ser transferidas (repartidas) aos municípios caso não haja a destinação dos percentuais mínimos para a saúde (mas não pode reter em caso de não aplicação mínima em educação) - art. 160, Parágrafo único, II.

3.1.3) Normas Importantes do SUS

• Lei nº 8.080/90 - Lei da Organização da Saúde;

• Lei nº 8.142/90 - Lei da Participação da Sociedade na Gestão do SUS;

• Lei nº 9.656/98 - Lei dos Planos de Saúde (regulamenta a previsão de que a assistência da saúde é livre à iniciativa privada - CF/88, art. 199);

• Lei nº 9.961/00 - ANS - Agência Nacional de Saúde Suplementar: regulamenta os Planos e Seguros de Saúde Suplementar;

• Lei nº 9.782/99 - ANVISA - Agência Nacional de Vigilância Sanitária - exerce o poder de polícia quanto a medicamentos e alimentos

• Lei dos Genéricos;

• Lei de Transplantes de Órgãos;

• Lei de Proteção aos Portadores de HIV.

3.2) Assistência Social - CF/88, art. 203 e 204

A assistência social deve ser prestada a quem dela necessitar, mas será feita de forma descentralizada, cabendo à União traçar as políticas da assistência social e coordenar os programas. Cabe aos Estados e municípios executar esses programas.

3.2.1) Benefício de Prestação Continuada - BPC

Previsto constitucionalmente - art. 203, V, regulamentado na LOAS - Lei Orgânica da Assistência Social - Lei nº 8.742/93, regulamentada pelo Decreto nº 3.048/99 - RAS - Regulamento da Assistência Social, alterado pelo Decreto nº 6.214/07, que é o Regulamento do Estatuto do Idoso (Lei nº 10.741/2003).

Seu valor é de um salário mínimo, sem direito a 13º, concedido a pessoas portadores de deficiência e ao idoso, assim entendida a pessoa com idade a partir de 65 anos.

De acordo com os protocolos da OMS (implementados através da Classificação Internacional de Funcionalidade - CIF), cuja última Resolução é a nº 5.421/01, são considerados deficiências elegíveis para o BPC aquelas previstas no inciso II do art. 4º do anexo do Decreto nº 6.214/07.

3.2.2) Pagamento do BPC

a) Renda per capta da entidade familiar: inferior que 1/4 do salário-mínimo;

A princípio, o PGR arguiu a inconstitucionalidade do §3º do art. 20 da Lei nº 8.742/93, segundo o qual "considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa com deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salário-mínimo". Esse critério não está escrito na Constituição. O STF deu interpretação conforme ao dispositivo, mantendo-o intacto para presumir de forma absoluta que todos os que tenham esta renda têm direito ao benefício (hipótese objetiva). Porém, é inconstitucional o a leitura (ou o entendimento) de que somente quem tem essa renda faz jus ao benefício: 

EMENTA: CONSTITUCIONAL. IMPUGNA DISPOSITIVO DE LEI FEDERAL QUE ESTABELECE O CRITÉRIO PARA RECEBER O BENEFÍCIO DO INCISO V DO ART. 203, DA CF. INEXISTE A RESTRIÇÃO ALEGADA EM FACE AO PRÓPRIO DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL QUE REPORTA À LEI PARA FIXAR OS CRITÉRIOS DE GARANTIA DO BENEFÍCIO DE SALÁRIO MÍNIMO À PESSOA PORTADORA DE DEFICIÊNCIA FÍSICA E AO IDOSO. ESTA LEI TRAZ HIPÓTESE OBJETIVA DE PRESTAÇÃO ASSISTENCIAL DO ESTADO. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. (ADI 1.232)

Entretanto, mais recentemente, esta mesma previsão (requisito) foi julgada inconstitucional (o INSS perdeu a ação, na qual tentava afirmar que a "renda-condição" prevista em lei fosse um requisito necessário para o deferimento do benefício):

Benefício assistencial de prestação continuada ao idoso e ao deficiente. Art. 203, V, da Constituição. A Lei de Organização da Assistência Social (LOAS), ao regulamentar o art. 203, V, da Constituição da República, estabeleceu critérios para que o benefício mensal de um salário mínimo fosse concedido aos portadores de deficiência e aos idosos que comprovassem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família. 2. Art. 20, §3º da Lei 8.742/1993 e a declaração de constitucionalidade da norma pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 1.232. Dispõe o art. 20, § 3º, da Lei 8.742/93 que “considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa portadora de deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salário mínimo”. O requisito financeiro estabelecido pela lei teve sua constitucionalidade contestada, ao fundamento de que permitiria que situações de patente miserabilidade social fossem consideradas fora do alcance do benefício assistencial previsto constitucionalmente. Ao apreciar a Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.232-1/DF, o Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidade do art. 20, §3º, da LOAS. 3. Reclamação como instrumento de (re)interpretação da decisão proferida em controle de constitucionalidade abstrato. Preliminarmente, arguido o prejuízo da reclamação, em virtude do prévio julgamento dos recursos extraordinários 580.963 e 567.985, o Tribunal, por maioria de votos, conheceu da reclamação. O STF, no exercício da competência geral de fiscalizar a compatibilidade formal e material de qualquer ato normativo com a Constituição, pode declarar a inconstitucionalidade, incidentalmente, de normas tidas como fundamento da decisão ou do ato que é impugnado na reclamação. Isso decorre da própria competência atribuída ao STF para exercer o denominado controle difuso da constitucionalidade das leis e dos atos normativos. A oportunidade de reapreciação das decisões tomadas em sede de controle abstrato de normas tende a surgir com mais naturalidade e de forma mais recorrente no âmbito das reclamações. É no juízo hermenêutico típico da reclamação – no “balançar de olhos” entre objeto e parâmetro da reclamação – que surgirá com maior nitidez a oportunidade para evolução interpretativa no controle de constitucionalidade. Com base na alegação de afronta a determinada decisão do STF, o Tribunal poderá reapreciar e redefinir o conteúdo e o alcance de sua própria decisão. E, inclusive, poderá ir além, superando total ou parcialmente a decisão-parâmetro da reclamação, se entender que, em virtude de evolução hermenêutica, tal decisão não se coaduna mais com a interpretação atual da Constituição. 4. Decisões judiciais contrárias aos critérios objetivos preestabelecidos e Processo de inconstitucionalização dos critérios definidos pela Lei 8.742/1993. A decisão do Supremo Tribunal Federal, entretanto, não pôs termo à controvérsia quanto à aplicação em concreto do critério da renda familiar per capita estabelecido pela LOAS. Como a lei permaneceu inalterada, elaboraram-se maneiras de contornar o critério objetivo e único estipulado pela LOAS e avaliar o real estado de miserabilidade social das famílias com entes idosos ou deficientes. Paralelamente, foram editadas leis que estabeleceram critérios mais elásticos para concessão de outros benefícios assistenciais, tais como: a Lei 10.836/2004, que criou o Bolsa Família; a Lei 10.689/2003, que instituiu o Programa Nacional de Acesso à Alimentação; a Lei 10.219/01, que criou o Bolsa Escola; a Lei 9.533/97, que autoriza o Poder Executivo a conceder apoio financeiro a municípios que instituírem programas de garantia de renda mínima associados a ações socioeducativas. O Supremo Tribunal Federal, em decisões monocráticas, passou a rever anteriores posicionamentos acerca da intransponibilidade dos critérios objetivos. Verificou-se a ocorrência do processo de inconstitucionalização decorrente de notórias mudanças fáticas (políticas, econômicas e sociais) e jurídicas (sucessivas modificações legislativas dos patamares econômicos utilizados como critérios de concessão de outros benefícios assistenciais por parte do Estado brasileiro). 5. Declaração de inconstitucionalidade parcial, sem pronúncia de nulidade, do art. 20, § 3º, da Lei 8.742/1993. 6. Reclamação constitucional julgada improcedente. (RECL 4374)

Então, por maioria de votos, o Plenário do STF confirmou a inconstitucionalidade do §3º do artigo 20 da Lei Orgânica da Assistência Social (Lei 8.742/1993) que prevê como critério para a concessão de benefício a idosos ou deficientes a renda familiar mensal per capita inferior a um quarto do salário mínimo, por considerar que esse critério está defasado para caracterizar a situação de miserabilidade. Foi declarada também a inconstitucionalidade do parágrafo único do artigo 34 da Lei 10.471/2003 (Estatuto do Idoso).

Nas palavras do Relator, Min. Gilmar Mendes, “É fácil perceber que a economia brasileira mudou completamente nos últimos 20 anos. Desde a promulgação da Constituição, foram realizadas significativas reformas constitucionais e administrativas com repercussão no âmbito econômico e financeiro. A inflação galopante foi controlada, o que tem permitido uma significativa melhoria na distribuição de renda”, afirmou o ministro ao destacar que esse contexto proporcionou que fossem modificados também os critérios para a concessão de benefícios previdenciários e assistenciais se tornando “mais generosos” e apontando para meio salário mínimo o valor padrão de renda familiar per capita.

b) Responsável pelo pagamento: o INSS paga este benefício, o qual será réu em eventual ação judicial.

3.2.3) Conselho Nacional da Assistência Social - CNAS

a) Atribuições:

• Traçar e coordenar as políticas de assistência social;

• Acompanhar e fiscalizar o processo de certificação das entidades assistências (filantrópicas), nos termos da Lei nº 12.101/09, as quais, se assim consideradas, não pagam a contribuição social de 20%, mediante Certificado. Esta lei revogou o art. 55 da Lei nº 8.212/91.

b) Composição (Gestão Quadripartite):

• 9 representantes do Governo, sendo 7 da União, 1 dos Estados e 1 dos municípios;

• 9 representantes da sociedade sociedade civil, sendo 3 representantes dos usuários, 3 das entidades assistenciais e 3 dos empregados dessas entidades.

3.3) Previdência Social - Regime Geral - CF/88, art. 201

3.3.1) Características

a) Caráter contributivo: somente tem direito aos benefícios previdenciários os filiados ao regime (princípio da contrapartida);

b) Filiação obrigatória: toda pessoa que exerça uma atividade vinculada ao regime necessariamente deve se vincular;

c) Valor mínimo de benefício: salário mínimo - art. 201, §2º;

d) Reciprocidade de tempo de contribuição entre os diversos regimes: pende de regulamentação - art. 201, §9º;

e) SAT: o Seguro de Acidentes de Trabalho está incluído no regime geral e poderia ser atribuído ao setor privado (seguradoras) concomitantemente, mas pende de regulamentação - art. 201, §10º;

f) Equilíbrio financeiro atuarial: atuarial é a ciência dedicada aos cálculos feitos pelas companhias de seguro de vida, estabelecendo as bases de suas operações e verificando os resultados, ou seja, é calculado o risco protegido e os recursos para sua cobertura, vislumbrando as possibilidades em variadas situações, no caso do sistema previdenciário, especialmente dentro das expectativas futuras em relação ao envelhecimento da população e às tendências da natalidade populacional - art. 201, caput.

• Através das análises atuárias, os administradores públicos do regime previdenciário podem elaborar medidas para a correção de desvios, como por exemplo, o aumento da natalidade, que pode causar grande impacto futuro nos fundos da previdência, de maneira que através das correções, o sistema continue protegido, mantendo sempre seu equilíbrio financeiro, evitando sua falência e a ausência de cobertura para os cidadãos.

3.3.2) Conselho Nacional de Previdência Social - CNPS

a) Atribuições:

• Formular políticas e diretrizes da previdência social;

• Acompanhar e fiscalizar a gestão da previdência social;

• Eminentemente consultivo, mas excepcionalmente deliberativo, e suas decisões devem ser publicadas no Diário Oficial e cumpridas pelo Ministro da Previdência, membro do CNPS.

b) Composição

• 6 representantes do Governo;

• 9 representantes da sociedade civil, dos quais 3 representam os empregadores, 3 representantes dos empregados e 3 representantes dos inativos.

Todos nomeados pelo Presidente da República, para mandato de 2 anos e possível recondução se preenchidos os requisitos do Decreto nº 3.048/99, art. 303, §5º.

Os representantes dos trabalhadores têm estabilidade no emprego até um ano após o término do mandato.

O CNPS tem reunião ordinária uma vez por mês, e extraordinária por convocação de seu Presidente ou por deliberação de 1/3 de seus membros.