11 - Controle de Constitucionalidade - Controle Difuso II

Controle de Constitucionalidade - Controle Difuso

1) Introdução

2) Cláusula de Reserva de Plenário

3) O STF no Controle Difuso

4) Súmula Vinculante

A EC nº 45/2004, criou o instituto da súmula vinculante, a ser editada pelo STF, para conter o fenômeno da multiplicação de processos sobre questões idênticas.

Tramita ainda uma parte da Reforma do Judiciário que não foi consenso no Congresso em 2004, a qual prevê algo como uma súmula vinculante para todos os Tribunais.

Esta SV do STF foi posteriormente disciplinada pela Lei nº 11.417/06.

Após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, o STF poderá editar súmula pelo voto de 2/3 de seus membros, com enunciado vinculante em relação a todo o Poder Judiciário e à Administração Pública Direta e Indireta, Federal, Estadual e municipal.

Pode, ainda, transformar suas súmulas meramente persuasivas em vinculantes, se as ratificar pelo voto de 2/3 de seus membros. Esta previsão consta da Emenda nº 45/04, mas não consta do texto constitucional.

• É bem de ver que as Emendas vigem independentemente das inclusões feitas na Constituição, revelando assim traços de pluritextualidade, isto é, o texto constitucional não é apenas o que consta da CF/88. A Emenda, portanto, não veicula apenas texto a ser compilado ou consolidado no corpo principal da carta política.

Prevaleceu o entendimento de que o significado do pressuposto "reiteradas decisões" decorre do critério qualitativo, e não quantitativo, não sendo necessário, portanto, o entendimento consolidado em jurisprudência pacífica.

• Já há SV aprovada diante de apenas 2 julgados. Essas SV têm sido aprovadas independentemente de ter havido discussão de longo período, e seus temas são sem divergências, sem posição majoritária, sem posição consolidada, sem pacificação, e sem passar por composições diferentes do STF.

É certo que a divergência não pode se eternizar, e a igualdade formal não se refere apenas perante a lei (Legislativo), mas também perante a interpretação da lei, perante a norma judicada (Judiciário).

A criação, revisão ou cancelamento de súmula vinculante poderá ocorrer de ofício ou mediante provocação pelos legitimados da ADI, pelo DPU e por qualquer Tribunal do Judiciário. Quanto aos municípios, poderá propor no curso de processo em que seja parte (o referido processo não será suspenso).

Após apresentação no STF do pedido de criação, revisão ou cancelamento de súmula vinculante, será ouvido o PGR, salvo se ele é quem formulou o pedido. Qualquer interessado poderá, durante este procedimento, pedir para manifestar-se - é a figura do amicus curiae, cabendo ao Ministro Relator deferir ou não.

Aprovada a súmula vinculante, terá ela eficácia imediata, incidindo também em relação aos processos em trâmite naquele momento. O STF, por razões de segurança jurídica ou excepcional interesse público, e pelo voto de 2/3, poderá modular os efeitos da súmula vinculante.

Em princípio, de acordo com o texto constitucional, a súmula vinculante tem efeito vinculante, mas não eficácia erga omnes. Esta é também a posição de JAS, o que significa que ela vincula o Judiciário e a Administração, mas não invalida lei, razão pela qual, em tese, não se aplica a toda a sociedade. Reforçando esta posição está a Lei nº 11.417/06, art. 5º, segundo o qual revogada a lei que foi objeto da súmula vinculante, caberá ao STF, de ofício ou mediante provocação, revê-la ou mesmo determinar seu cancelamento.

A consequência básica disso é que dois particulares podem, por exemplo, firmar contrato com base naquela lei que não foi revogada pela súmula vinculante. Devem considerar, porém, que em havendo um conflito entre os contratantes, a eventual sujeição da questão ao Judiciário resultará na aplicação da súmula.

Mesmo assim, existem autores que entendem que súmula vinculante tem também efeito erga omnes, como por exemplo MGFF, que a considera verdadeira atividade "paralegislativa" do STF. Indiscutivelmente, a súmula vinculante tem força normativa direcionada aos órgãos por ela vinculados.

• O próprio STF poderá cancelar a súmula vinculante por considera-la superada. Esta ação do STF é o que se denomina overruling (cancelamento);

• Ou então, poderá o STF, em razão de nova legislação sobre a matéria, considerar a súmula vinculante parcialmente superada, promovendo uma revisão em seus termos. É o que se denomina overriding (derrogatório);

• Finalmente, se a SV for descumprida pelo Judiciário, caberá Reclamação no STF, e ao julgá-la, o Supremo cassa a decisão reclamada, cabendo ao Juiz ou Tribunal proferir outra (não se fala em reforma da decisão, mas aquele Juiz ou Tribunal que a proferiu deve proferir outra). O Juiz poderá deixar de aplicar SV apenas se entender que os fatos constantes da ação que julgará não se enquadram na hipótese descrita no enunciado da súmula. Essa conduta de se confrontar os fatos à súmula é conhecida como distinguishing (distintivo).

Se o descumprimento partir de ato da Administração, também será possível a propositura de Reclamação no STF, mas de acordo com a Lei nº 11.417/06, será preciso antes esgotar-se a via administrativa, previsão esta de constitucionalidade duvidosa (inafastabilidade/indeclinabilidade). Nesses casos, ao julgar procedente a Reclamação, o STF anulará o ato da Administração.

• Se é editada uma lei que contraria expressamente o texto de uma súmula vinculante, não cabe reclamação contra esta lei, a qual deve ser questionada via ADI. Se a ADI for julgada improcedente, pode ter ocorrido o overruling, e a súmula vinculante eventualmente será cancelada.

5) Reclamação no STF - CF/88, art. 102, I, l; Lei nº 8.038/90

De acordo com o dispositivo constitucional, a Reclamação tem duas finalidades: a preservação da competência do STF e da autoridade de suas decisões (tal como ocorre nos demais Tribunais).

Quanto à natureza, existe na doutrina inúmeras posições, como por exemplo as de que teria natureza de recurso, de incidente processual, de ação e manifestação do direito de petição.

• No STF, prevaleceu o entendimento de que é manifestação do direito de petição.

5.1) Cabimento

a) Descumprimento de súmula vinculante;

b) Descumprimento das decisões do STF que têm efeito vinculante, como as decisões que concedem liminar e as que julgam o mérito da ADI, ADC e ADPF;

c) Nos processos judiciais em concreto, de índole subjetiva, desde que o reclamante deles tenha figurado como parte.

• Não cabe Recl para invocar julgamento realizado em controle difuso de constitucionalidade (como HC ou RE). Assim, pelo menos por enquanto, não há que se falar em abstrativização, para fins de expandir os efeitos dessas decisões;

• A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que não cabe Recl por inobservância de súmula da Corte sem efeito vinculante (súmulas persuasivas).

5.2) Procedimento

O Min. Celso de Mello decompõe o procedimento da Recl nas seguintes etapas:

a) Fase postulatória: é a propositura da Recl que é endereçada ao Presidente do STF. Não há prazo para a sua propositura. Porém, de acordo com a Súmula 734-STF, não será possível a propositura de Recl após o trânsito em julgado da decisão reclamada. Os sujeitos necessários da Recl compreendem o sujeito imparcial (Tribunal que a julgará) e os sujeitos parciais, que são as partes Reclamante (parte interessada no processo em que foi proferida a decisão reclamada, bem como os legitimados da ADI) e Reclamado (Juiz, Tribunal ou órgão da Administração que praticou o ato reclamado);

b) Fase ordinatória: após receber a Recl, o Relator requisitará informações em 10 dias ao Reclamado, período este em que outro interessado poderá impugnar as razões da Recl - é o chamado "sujeito voluntário", que é a parte contrária no processo em que foi proferida a decisão reclamada. Será possível, também, a concessão de medida liminar;

c) Fase pré-final: compreende a emissão de parecer pelo PGR, no prazo de 5 dias;

d) Fase final: julgamento do mérito. Em princípio, o julgamento da Recl cabe ao pleno do STF, e de acordo com o regimento interno, se envolver matéria objeto de jurisprudência consolidada da Corte, o Relator poderá julgá-la monocraticamente.

• O STF não admite Recl na hipótese de contrariedade a sua jurisprudência. Também não admite para substituir recurso, nem para questionar ato de Ministro do Supremo ou de seus órgãos fracionários. Em geral, o STF também não admite Recl para questionar decisão anterior à do Supremo que tenha efeito vinculante. 

6) Efeito Vinculante

Não se deve confundir efeito vinculante com a súmula vinculante. 

• Com base no art. 102, §2º, as decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração. Isto não quer dizer que o resultado de ADI ou ADO seja súmula vinculante, mas seu resultado vincula como as súmulas vinculantes.

Por oportuno, ressalte-se que existem outras previsões a respeito de efeito vinculante constante da CF/88:

• O art. 105, Parágrafo único, II, prevê que funcionará junto ao STJ o Conselho da Justiça Federal - CJF, cabendo-lhe exercer, na forma da lei, a supervisão administrativa e orçamentária da Justiça Federal de primeiro e segundo graus, como órgão central do sistema e com poderes correicionais, cujas decisões terão caráter vinculante;

• O art. 111-A, Parágrafo único, II, prevê que funcionará junto ao TST o Conselho Superior da Justiça do Trabalho - CSJT, cabendo-lhe exercer, na forma da lei, a supervisão administrativa, orçamentária, financeira e patrimonial da Justiça do Trabalho de primeiro e segundo graus, como órgão central do sistema, cujas decisões terão efeito vinculante.

Tais previsões ressaltadas também foram inseridas pela Emenda nº 45/04.