06 - Administração - Organização

1) Administração e Administração Pública

Ambas expressões, segundo o STJ, são equivalentes. Porém, a Lei nº 8.666/93, art. 6º, diferencia ambas nos incisos XI e XII.

• A diferenciação legal é confirmada pelo art. 87 da mesma lei:

• No inciso III prevê a sanção de suspensão de contratar com a Administração; 

• No inciso IV prevê a sanção de declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública.

A doutrina tem afirmado que a expressão "Administração Pública" envolve a Administração Direta ou Indireta da União, Estados, DF e municípios. Já a expressão "Administração" se refere apenas a órgão, entidade ou unidade administrativa pela qual a Administração Pública opera e atua concretamente. Assim, a Administração Pública é maior, e engloba a Administração.

Não obstante, o STJ decidiu que ambas expressões se equivalem, e ambas sanções têm efeito perante a Administração Direta ou Indireta da União, Estados, DF e municípios, abrangendo, por decorrência lógica, a Administração (órgãos).

• Portanto, tanto a suspensão temporária de contratar quanto a declaração de inidoneidade se aplica para os sancionados pela Lei nº 8.666/93:

EMENTA. ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE EXARADA PELO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. IMPOSSIBILIDADE DE CONTRATAÇÃO COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. APLICAÇÃO A TODOS OS ENTES FEDERADOS. 1. A questão jurídica posta a julgamento cinge-se à repercussão, nas diferentes esferas de governo, da emissão da declaração de inidoneidade para contratar com a Administração Pública, prevista na Lei de Licitações como sanção pelo descumprimento de contrato administrativo. 2. Insta observar que não se trata de sanção por ato de improbidade de agente público prevista no art. 12 da Lei 8.429/1992, tema em que o Superior Tribunal de Justiça possui jurisprudência limitando a proibição de contratar com a Administração na esfera municipal, de acordo com a extensão do dano provocado. Nesse sentido: EDcl no REsp 1021851/SP, 2ª Turma, Relatora Ministra Eliana Calmon, julgado em 23.6.2009, DJe 6.8.2009. 3. "Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções: (...) IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública" (art. 87 da Lei 8.666/1993). 4. A definição do termo Administração Pública pode ser encontrada no próprio texto da citada Lei, que dispõe, em seu art. 6º, X, que ela corresponde à "Administração Direta e Indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, abrangendo inclusive as entidades com personalidade jurídica de direito privado sob controle do poder público e das fundações por ele instituídas ou mantidas". 5. Infere-se da leitura dos dispositivos que o legislador conferiu maior abrangência à declaração de inidoneidade ao utilizar a expressão Administração Pública, definida no art. 6º da Lei 8.666/1993. Dessa maneira, conseqüência lógica da amplitude do termo utilizado é que o contratado é inidôneo perante qualquer órgão público do País. Com efeito, uma empresa que forneça remédios adulterados a um município carecerá de idoneidade para fornecer medicamentos à União. 6. A norma geral da Lei 8.666/1993, ao se referir à inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública , aponta para o caráter genérico da referida sanção, cujos efeitos irradiam por todas as esferas de governo. 7. A sanção de declaração de inidoneidade é aplicada em razão de fatos graves demonstradores da falta de idoneidade da empresa para licitar ou contratar com o Poder Público em geral, em razão dos princípios da moralidade e da razoabilidade. 8. O Superior Tribunal de Justiça tem entendimento de que o termo utilizado pelo legislador – Administração Pública –, no dispositivo concernente à aplicação de sanções pelo ente contratante, deve se estender a todas as esferas da Administração, e não ficar restrito àquela que efetuou a punição. 9. Recurso Especial provido. (RE 520.553 - RJ)

2) Organização da Administração Pública

2.1) Formas de Prestação da Atividade Administrativa

Em geral, a atividade administrativa pode ser prestada de forma centralizada, pelo núcleo, pelo centro da administração - Administração Direta.

Mas a Administração pode se organizar delegando funções, distribuindo tarefas, fazendo surgir a desconcentração e a descentralização - Administração Indireta. 

• Desconcentração: transferência de atribuições que ocorre dentro de uma pessoa jurídica; delegação feita a órgãos públicos internos. Na desconcentração há relação de hierarquia (ex.: Secretarias, departamentos, subprefeituras);

• Descentralização: há transferência de hierarquia, de atribuições de uma Pessoa Jurídica para outra Pessoa Jurídica diferente. Na descentralização não há relação de hierarquia entre os envolvidos. Pode ser descentralização:

• Por serviço, com delegação a Pessoa Jurídica que integra a Administração Indireta (ex.: Autarquias como o INSS); 

• Por colaboração, com delegação a Pessoa Jurídica que não integra a Administração Pública (ex.: concessionárias de serviço público como a CELG);

• Por outorga: transferência da titularidade + a execução da atividade administrativa, somente possível através de Lei para a Pessoa Jurídica de Direito Público; 

• Por delegação: possível de 3 formas diferentes: 

• Transferência somente da execução por lei a outras pessoas da Administração Indireta (Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista); 

• Contrato administrativo: concessionárias ou permissionárias; 

• Ato unilateral: autorizatárias de serviços públicos.

3) Administração Direta

Estudada pelo Direito Constitucional.

• Organização Político-Administrativa da União, Estados, DF e municípios;

• Pessoas Jurídicas distribuídas / organizadas de acordo com o interesse administrativo (órgãos públicos).

Órgão Público: centro especializado de competência (núcleo de competência) sem personalidade jurídica.

a) Classificação quanto à posição estatal:

• Superiores;

• Independentes;

• Autônomos;

• Subalternos.

b) Classificação quanto a estrutura:

• Simples;

• Compostos.

c) Classificação quanto a atuação funcional:

• Singulares;

• Colegiados.

4) Administração Indireta: Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista

Características comuns a todas:

a) Todas gozam de personalidade jurídica.

• Respondem por seus atos;

• Tem patrimônio e receitas próprios;

• Tem autonomia administrativa, técnica e financeira;

• Não detém autonomia política;

• Não há hierarquia entre a Administração Direta e a Administração Indireta (a Autarquia Federal não é subordinada à União, mas sim vinculada. Se os objetivos não forem alcançados pela Pessoa Administrativa, a Pessoa Política poderá intervir - controle finalístico, ou controle de tutela, ou supervisão ministerial).

b) Criação

Por Lei (CF/88, art. 37, XIX).

• Lei ordinária específica para Autarquias;

• Lei autorizativa para criação da Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e Fundações.

Obrigatório o registro dos atos constitutivos no órgão competente.

• Lei Complementar definirá sobre Fundação Pública de Direito Privado

Tem finalidade específica, sem fins lucrativos e estão sujeitas a controle (pelo Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas - arts. 70 e 71 da CF/88, CPI, Judiciário, Supervisão Ministerial).