18 - Controle da Administração - Improbidade Administrativa

Improbidade Administrativa

1) Introdução

Certos atos indevidos dos agentes públicos, além de se classificarem como ilícitos disciplinares, criminais e civis (de natureza indenizatória), também podem ser rotulados como atos ímprobos, acarretando sanções específicas, as quais não excluem as sanções nas demais esferas.

O ato ímprobo ou de improbidade é aquele imoral, grave, praticado pelo agente público.

Os ilícitos de improbidade se dividem em três grupos:

• Enriquecimento indevido;

• Dano patrimonial ao erário;

• Violação a princípios da administração pública.

Tais atos são marcados pela noção de desonestidade grave de um agente público, sendo majoritariamente dolosos (há a exceção dos atos danosos ao erário, que admite a forma culposa).

A punição autônoma e específica dos atos de improbidade tem previsão constitucional expressa no art. 37, §4º. A Constituição tratou de se referir à existência da improbidade, mas não a definiu, nem descreveu suas condutas; apenas dispôs quais as penalidades mínimas para tais atos e expressamente delegou à lei sua disciplina.

A Lei de Improbidade Administrativa é a Lei nº 8.429/92, que também não definiu o que é improbidade, mas elencou descrições genéricas dos atos ímprobos, definiu as formas de sanção e sua graduação, tendo inclusive estabelecido penalidades não previstas pela Constituição (entende-se que a Constituição apenas previu as penalidades mínimas). Essa lei se aplica a todos os três Poderes, e a todas as esferas federativas.


2) Sanções por Atos Ímprobos

As sanções pela improbidade são de três naturezas:

2.1) Sanção política: suspensão dos direitos políticos;


2.2) Sanções Administrativas

a) Perda da função pública;

b) Proibição de contratar com o Poder Público ou dele receber benefícios fiscais ou creditícios.

2.3) Sanções Civis

a) Ressarcimento ao erário;

b) Perda dos bens acrescidos ilicitamente ao patrimônio do agente;

c) Multa civil.

• Essas penalidades são aplicadas isolada ou cumulativamente entre si, de acordo com a gravidade do fato e a extensão do dano. Também podem ser aplicadas cumulativamente as sanções das outras instâncias de responsabilidade (penal, civil e disciplinar). 

3) Sujeito Ativo

É o agente público, e também pode ser o particular:

a) Agente público lato sensu, isto é, qualquer um que exerça função pública, seja qual for a natureza do vínculo (portanto, não é apenas o servidor público, mas também o empregado público, agentes políticos, temporários, honoríficos, etc., bastando exercer ou ter exercido função pública);

b) O particular pode cometer improbidade, quando por exemplo induz o agente público ou com ele pratica o ato de improbidade, ou ainda quando ele não faz nada disso, mas se beneficia do ato direta ou indiretamente (ex.: deixa de recolher os tributos devidos porque sabe que outrem está subornando o Fiscal também a seu favor).

• O particular não comete improbidade sozinho; sempre haverá participação de um agente público.

4) Sujeito Passivo

Os atos de improbidade podem ser cometidos contra:

a) Qualquer entidade da Administração, seja direta ou indireta, e de qualquer Poder. Isto inclui os atos lesivos às empresas estatais (E.P. e S.E.M);

b) Qualquer entidade para cuja criação ou custeio o Poder Público tenha contribuído ou contribua com mais de 50% do patrimônio ou da renda anual;

c) Qualquer entidade, ainda que privada, que receba dinheiro público na forma de subvenções, benefícios, incentivos fiscais ou creditícios, ou ainda entidade para cuja criação ou custeio o Poder Público tenha contribuído com menos de 50% do patrimônio ou da renda anual (neste último caso, a sanção patrimonial se limita à repercussão do ilícito sobre o dinheiro público).

• Essas entidades todas, vítimas da improbidade, terão legitimidade ativa para a propositura  da ação de improbidade administrativa concorrentemente com o MP.

5) Atos de Improbidade

A lei traz um rol apenas exemplificativo dos atos de improbidade. Seus tipos não têm descrição exaustiva, sendo tipos abertos (portanto, diferentes dos tipos penais). Porém, a lei traz elementos para se enquadrar ou não um caso concreto em alguma das três categorias de atos de improbidade.

Assim, são atos de improbidade administrativa aqueles que:

• Ocasionem enriquecimento indevido; ou

• Cause prejuízos ao erário (ainda que tal ato seja culposo); ou

• Viole princípios da Administração.

5.1) Enriquecimento Indevido

Qualquer ato que implique ganho de vantagens patrimoniais indevidas  ao agente público, percebidas em razão de sua função pública. Essas vantagens podem ser diretas ou indiretas. Isso inclui também:

a) Usar materiais ou servidores da Administração em obras ou serviços particulares;

b) A aquisição de bens incompatíveis com a renda de agente público;

c) Prestar consultoria a pessoa destinatária de sua atividade pública;

d) Apropriar-se de bem público em proveito particular (peculato de uso); etc.

5.2) Prejuízos ao Erário

Qualquer ato que implique perda patrimonial a qualquer dos sujeitos passivos da improbidade.

Esta é a única modalidade em que a lei expressamente admite a forma culposa (não havia a intenção, mas agiu com negligência, imprudência ou imperícia, causando dano ao patrimônio público). Isso inclui permitir que:

a) Particular se apodere de bens ou dinheiro públicos;

b) A Administração pague preços superfaturados;

c) A Administração aliene a preços subfaturados;

d) Se façam operações financeiras sem garantias idôneas;

e) Se façam despesas não autorizadas;

f) Bens ou servidores sejam desviados para fins particulares de terceiros;

g) Seja facilitado o enriquecimento ilícito de terceiro.

5.3) Violação a Princípios da Administração

A lei diz genericamente que é qualquer violação à honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições. É a categoria de descrição mais vaga, razão pela qual entende-se que nela só cabem atos dolosos de proposital má-fé, que denotem um desvio ético explícito do agente (situações graves e evidentes). Portanto, meros atos irregulares que podem ser sanados no âmbito da Administração, não são atos ímprobos. O mesmo vale para casos de erros, pois a improbidade visa punir o desonesto, e não o inábil. 

Já houve até caso concreto em que não se considerou ímproba uma desobediência formal à lei que contemplava outros valores constitucionais (caso da permissão de uso de imóvel que foi irregular, mas garantiu o funcionamento do único abrigo de menores do município - conflito entre a estrita legalidade versus a proteção à infância).

Tem natureza de norma de reserva: quando o desvio não se enquadrar nas outras duas categorias, pode se enquadrar aqui (ex.: prefeito que cassou licença de clube e interditou ruas de acesso no carnaval em razão de que seus convidados foram "barrados" do camarote).

6) Penalidades na Improbidade

Podem ser aplicadas isoladas ou cumulativamente entres si, de acordo com a gravidade do fato. As graduações são as seguintes:

6.1) Suspensão dos Direitos Políticos

a) De 8 a 10 anos no enriquecimento ilícito;

b) De 5 a 8 anos no prejuízo ao erário;

c) De 3 a 5 anos na violação a princípio da Administração.

6.2) Proibição de Contratar ou Receber Benefícios do Poder Público

a) 10 anos no enriquecimento ilícito;

b) 5 anos no prejuízo ao erário;

c) 3 anos na violação a princípio.

6.3) Multa

a) Até 3 vezes o acréscimo patrimonial no enriquecimento ilícito;

b) Até 2 vezes o valor do dano no prejuízo ao erário;

c) Até 100 vezes o valor da remuneração na violação a princípio.

6.4) Perda da Função Pública

Pode ocorrer em qualquer caso. 

6.5) Perda de Bens e Ressarcimento

Cabem no enriquecimento ilícito e no prejuízo ao erário. 

• No enriquecimento pode não haver prejuízo à Administração, mas as sanções atingirão a parte acrescida ilicitamente ao patrimônio do agente;

• Na violação a princípio, essas sanções só caberão se tiver ocorrido algum dano concreto à Administração.

7) Procedimento

Qualquer cidadão pode representar um ato de improbidade à autoridade pública competente. Se houver elementos, a autoridade tem o dever de instaurar a apuração dos fatos e comunicar o MP e o TC, que podem designar representantes para acompanhar a apuração.

A representação também pode ser feita ao MP, que pode instaurar inquérito civil ou requisitar instauração de inquérito policial.

É cabível, durante a apuração, o afastamento cautelar temporário do agente (como ocorre nos processos disciplinares). Se necessário, durante a investigação, pode o MP ou a Procuradoria do Ente público ingressar com medidas cautelares como sequestro, bloqueio de bens e aplicações financeiras, etc., para evitar que o investigado dilapide o seu patrimônio. Porém, a condenação por improbidade apenas se dá mediante sentença; por isso, se apurado que houve ilícito, necessário ajuizar ação civil pública de rito ordinário.

Pode ingressar com a ação de improbidade o MP ou a própria pessoa jurídica lesada pela improbidade - sujeito passivo da improbidade. Se o MP não for o autor, será custos legis.

Quando o MP for o autor da ação, a pessoa jurídica será citada, podendo optar por aderir ao polo ativo caso isso seja útil ao interesse público.

A lei proíbe a transação, o acordo e a conciliação na ação de improbidade.

A improbidade será declarada em sentença, que fixará as penas e sua graduação. Porém, as sanções somente serão executadas após o trânsito em julgado, incluindo a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos.

Quanto ao foro competente, já houve discussão sobre isso, pois se tentou aplicar analogia com a competência criminal por prerrogativa de função, e até foi editada uma lei nesse sentido. O STF, entretanto, declarou tal lei inconstitucional, entendendo que a competência é a cível comum de 1º grau, não havendo foro por prerrogativa de função. Para o STF, as competências por prerrogativas estão taxativamente listadas na CF/88, não podendo ser alteradas por lei, nem tampouco por mera interpretação. Assim, o Senador pode ser julgado por improbidade por Juiz de Direito da comarca de 3ª entrância.


PGE-RS 2015
QUESTÃO 33 – A condenação por ato de improbidade administrativa:
GABARITO: A) Importará na suspensão dos direitos políticos, na perda da função pública, na indisponibilidade dos bens e no ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível, inexistindo foro privilegiado.



8) Prescrição da Ação de Improbidade

O prazo varia:

a) Se o agente for titular de cargo efetivo ou de emprego público: será o mesmo prazo que a lei dispuser para demissão disciplinar (ex.: no caso Federal, 5 anos contados do conhecimento dos fatos - Lei nº 8.112/90, art. 142, I);

b) Se o agente for titular de mandato, cargo de comissão ou função de confiança: 5 anos contados do término do exercício da função.

• Porém, no tocante ao ressarcimento ao erário, não há prescrição, por expressa disposição constitucional - art. 37, §5º.

PGE-RS 2015
QUESTÃO 23 – No que se refere à ação popular e à ação civil pública, a Constituição Federal de 1988:
GABARITO: B) Ampliou o objeto da ação popular para também tutelar a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio histórico e cultural, estendendo ainda o objeto da ação civil pública para a proteção de todo e qualquer direito difuso ou coletivo.