17 - Bens Públicos

Bens Públicos

1) Conceito

É todo bem de propriedade de uma pessoa jurídica de direito público interno.

Código Civil,  

Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

Art. 99. São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.

Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.

Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.

Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.

Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem.

• Bem particular é todo aquele que não se encaixar na definição de bem público;

• Portanto, é bem público todo aquele que estiver sob o domínio da União, Estados, DF, municípios e respectivas autarquias e fundações de direito público;

• Parte da doutrina afirma que bem público é todo bem que esteja afetado ao serviço público (ex.: bens de empresas públicas, concessionária ou permissionária). O Código Civil, entretanto, não prevê neste sentido. O art. 99, II, está fazendo uma classificação de três grupos de bens públicos definidos no art. 98;

• A importância entre os bens públicos e particulares é que sobre os bens públicos existe um regime especial formado por quatro prerrogativas: inalienabilidade, impenhorabilidade, imprescritibilidade e não onerabilidade;

• Excepcionalmente, algumas dessas prerrogativas poderá recair sobre os bens particulares de estatais, concessionárias ou permissionárias que estejam sendo empregados na prestação de serviços públicos. Isto porém não torna o bem público, mas apenas consagra o princípio da continuidade do serviço público.

2) Classificação

2.1) Quanto à sua Destinação

a) Bens de uso comum do povo: são destinados ao uso geral da sociedade. Podem ser usados por todos em igualdade de condições, independentemente de autorização específica do Poder Público;

• Regra geral: gratuidade. Porém, admite-se a possibilidade de remuneração pelo seu uso (ex.: área azul).

b) Bens de uso especial: são aqueles usados diretamente pela Administração na execução e prestação dos serviços públicos (ex.: edifício das repartições públicas, escolas, hospitais, carros oficiais, etc.);

c) Bens dominicais: são aqueles que não tem destinação pública definida; que não se enquadram nas definições de bem de uso como ou de uso especial (ex.: prédio público abandonado);

• O Poder Público pode utilizá-los para fazer renda, alugando-os ou até mesmo vendendo-os. Por isso, eles também chamados de "patrimônio privado da Administração";

• Curiosamente, a CF/88, muito embora seja enfadonha em afirmar a necessidade de se dar destinação social à propriedade, inexige isto do Estado, o qual, jamais sendo exemplo de bom gestor, é o maior acumulador de acervo patrimonial sem destinação definida.

2.2) Quanto à sua Vinculação

a) Afetação (ou consagração): é a vinculação de um bem a um serviço público, a uma finalidade pública;

• Essa vinculação pode se dar por situação de fato ou por ato normativo. No primeiro caso, temos a afetação tácita (que decorre do uso prático que a Administração der ao bem). No segundo caso, a afetação é expressa;

• Os bens de uso comum do povo e os de uso especial são sempre afetados. Por isso, também são chamados de "bens do domínio público da Administração";

• O bem afetado é inalienável. Para que seja alienado, deve primeiro ser desafetado.

b) Desafetação (ou desconsagração): é a desvinculação de um bem de uma finalidade pública (ex.: escola pública que tem suas atividades encerradas);

• Os bens dominicais são bens públicos desafetados;

• O bem desafetado é alienável;

• Portanto, para se alienar um bem público, ele deve primeiro ser desafetado, ou seja, transformado em bem dominical;

• Desafetação tácita ou expressa:

• HLM afirma que a desafetação depende de lei (esta posição já foi adotada como resposta correta em provas de primeira fase); 

• CABM ensina que ("depende"): em alguns casos é possível a desafetação tácita, mas em outros não. Se houver destinação natural do bem (ex.: bens de uso comum do povo) somente a lei pode desafetar. Mas se o bem for de uso especial, pode haver desafetação tácita (ex.: prédio público abandonado);

• MSZP, ao contrário, diz que é possível a desafetação tácita, diante do fato de não estar mais o bem sendo empregado para uma finalidade pública, inclusive sobre bem de uso comum do povo, bastando que a finalidade pública tenha desaparecido (ex.: rio que secou - o leito virou bem dominical; mudança no traçado do loteamento - a rua abandonada virou bem dominical).

3) Prerrogativas do Regime Jurídico dos Bens Públicos

3.1) Inalienabilidade

Os bens públicos não podem ser alienados livremente. Para um bem público ser alienado primeiramente deve ser desafetado. Portanto, a inalienabilidade não é absoluta (já que os bens públicos dominicais podem ser alienados). Mesmo quando a alienação for permitida, ela não será livre, devendo observar condições legais.

Os bens dominicais são alienados seguindo as condições da Lei de Licitações e Contratos, art. 17:

a) Prévia avaliação;

b) Demonstração de interesse público na alienação;

c) Se o bem for imóvel, ter autorização legislativa;

d) Prévia licitação.

• A licitação para alienação de imóveis públicos é dispensada em diversos casos pela lei de licitações (ex.: venda ou doação quando feita a outro órgão da Administração, ou a pessoa jurídica de direito público; venda ou doação para programas de habitação ou de regularização fundiária, etc.). Porém, mesmo nesses casos em que a licitação é dispensada, permanece a obrigatoriedade das outras condições legais: autorização legislativa (para os imóveis), interesse público e avaliação prévia.

3.2) Impenhorabilidade

Bem público não se sujeita a penhora. Dívidas da Fazenda apenas podem ser cobradas pela via do precatório. Portanto, a impenhorabilidade decorre da CF/88, art. 100. Ela deriva também da inalienabilidade.

• Relembrando que as empresas públicas e as sociedades de economia mista, não se enquadrando no conceito de Fazenda Pública, não se submetem ao regime de precatórios, conforme RE nº 599.628. Nesse processo, o Relator Min. Aires Brito, acompanhado de Gilmar Mendes e Dias Toffoli, estendia o regime de precatórios não para as S.E.M. em geral, mas para o serviço público que as mesmas prestavam. Assim, em razão do princípio da continuidade do serviço público, não se poderia penhorar os bens que pudessem atingir o compromisso do Estado de bem estar social assumido pela CF/88. Ainda, defendia o Relator que as S.E.M. estão incluídas no orçamento público, etc., de modo que seria viável a fila de precatórios.;

• Ressalte-se, porém, que o bem afetado ao serviço público não o torna público. A lei define o bem público, e a lei não diz que o bem afetado é bem público. Assim, se o bem privado estiver afetado ao serviço público ele é impenhorável pelo princípio da continuidade do serviço, e não pela impenhorabilidade do bem público. Resumindo, a E.P. e a S.E.M. não tem todo seu patrimônio impenhorável. 

PGE-RS 2015
QUESTÃO 35 – Assinale a alternativa correta.
GABARITO: C) Os bens pertencentes às empresas estatais prestadoras de serviços públicos em regime de exclusividade são impenhoráveis, se a lei assim determinar

3.3) Imprescritibilidade

Não há prescrição aquisitiva contra o Poder Público (os bens públicos são insuscetíveis de usucapião, seja qual for sua natureza - comum do povo, especial ou dominical). A regra é absoluta: ainda que o bem esteja em desuso, ou esteja sob detenção longeva do particular, nunca estará sujeito a usucapião.

Súmula nº 340-STF: Bens dominicais não são usucapíveis.

• Terras devolutas (que não têm proprietário particular, nunca foram outorgadas pela Coroa Portuguesa, nem pelo Império, mas passaram aos Estados na República sem regularização formal), em regra, são bens dominicais, salvo quando destinadas a uma finalidade ambiental, quando serão de uso especial. Portanto, imprescritíveis sob todos os aspectos;

• O Poder Público pode adquirir bens por usucapião;

• Gera um certo desconforto no meio jurídico expressões como "direito absoluto", "regra absoluta". Assim, há quem defenda que a imprescritibilidade aquisitiva do bem público também não é absoluta. Cita-se, por exemplo, o seguinte julgado do STJ, veiculado na impressa com título de notícia bombástica:

CIVIL E PROCESSUAL CIVIL - RECURSO ESPECIAL - AÇÃO DE USUCAPIÃO - FAIXA DE FRONTEIRA - TERRAS DEVOLUTAS - REQUISITO PRESCINDÍVEL - CARACTERIZAÇÃO -  REEXAME DE PROVAS - SÚMULA 7/STJ - IMPOSSIBILIDADE.

1. - O aresto combatido está todo lastreado no exame da prova. Conforme bem ressaltou o Acórdão, o fato de estar localizado em zona de fronteira, por si só, não o caracteriza como terra devoluta. Por consequência lógica, não aplicou ao caso as normas infraconstitucionais invocadas no recurso ora em exame, uma vez que não restou caracterizada a condição de terra devoluta, tal como definido e disciplinado nos referidos diplomas legais. Assim sendo, para se infirmar tal conclusão necessariamente se teria que reexaminar o conjunto probatório, o que é inviável (Súmula 07 do STJ).

2. - A simples circunstância da área objeto de litígio estar localizada na faixa de fronteira, por si só, não a torna devoluta, nem autoriza inclusão entre os bens de domínio da União. Súmula 83.

3. - Recurso Especial improvido.

(REsp 736.742/SC, Rel. Ministro SIDNEI BENETI, TERCEIRA TURMA, julgado em 10/11/2009, DJe 23/11/2009)

• Não me parece que o acórdão acima tenha inovado em matéria de impenhorabilidade de bem público. Talvez o mais interessante ali seja o conceito de terra devoluta, mas se assim fosse reconhecida, permaneceria intocada a questão da impenhorabilidade. Um texto razoável pela mitigação desse "direito absoluto" pode ser lido aqui.

3.4) Não Onerabilidade

Onerar é gravar um bem com direito real de garantia para satisfação do credor em caso de inadimplemento. Pelo Código Civil, só pode onerar um bem quem possa aliená-lo. Como os bens públicos não podem ser alienados (ou quando puderem, apenas sob certas condições legais) eles não podem ser gravados de ônus reais. Senão, em caso de inadimplemento, tais bens sofreriam alienação. Portanto, sobre bens públicos não podem incidir hipotecas, penhores, anticrese, etc.

4) Uso Privativo dos Bens Públicos

Trata-se de direito de certas pessoas recebem da Administração de utilizar bens públicos em regime de privatividade (sem concorrência de outras pessoas).

Qualquer dos três tipos de bens públicos podem ser objeto de uso privativo. Ele é sempre consentido através de algum título jurídico formal, como a autorização de uso, a permissão de uso, a concessão de uso, dentre outros.

4.1) Autorização de Uso

A Administração consente que o particular use bem público para seu próprio interesse privado (o interesse em relevo é o do particular, mais que o da Administração).

É ato administrativo unilateral, discricionário e precário:

a) Unilateral: a vontade que perfaz o ato é a da Administração;

b) Discricionário: seu pedido pode ser deferido ou negado, conforme a conveniência da Administração;

c) Precário: não tem prazo, podendo ser revogado a qualquer momento, sem gerar direito a indenização.

• O beneficiário tem faculdade de usar o bem, e não obrigação;

• Não se exige prévia licitação;

• Ex.: mesas e cadeiras na calçada do bar; uso da rua ou da praça para festas e comemorações, etc.

4.2) Permissão de Uso

A Administração consente que o particular use bem público, beneficiando de igual forma tanto o interesse público quanto o privado. Como, neste caso, o interesse público se nivela com o interesse particular, o permissionário é obrigado a usar, sob pena de caducidade da permissão.

Também é ato administrativo unilateral, discricionário e precário, como na autorização. 

A rigor, não tem prazo, mas se, em um caso concreto, houver termo na permissão, a Administração Pública terá se imposto uma autolimitação. Portanto, se revogar um ato antes do prazo, terá de indenizar.

• Embora não seja contrato, a permissão de uso pode ser licitada;

• Ex.: bancas de feira, de camelô, de flores, de jornal, exploração de publicidade em pontos de ônibus, etc.;

• Não confundir com a permissão de serviço público, que é contrato administrativo, dependente de licitação, nos termos da CF/88, art. 175.

4.3) Concessão de Uso

Contrato administrativo que concede o uso de bem público a particular. Enquanto as outras duas formas acima são meros atos administrativos, aqui temos um negócio jurídico com maior formalidade. 

Sendo contrato, o ato é bilateral e estável (não precário), razão pela qual tem prazo certo, não se falando em revogação, mas sim em rescisão, que apenas cabe em hipóteses legais. É usada em casos em que o particular assume encargos financeiros elevados no uso do bem público.

• Por ser contrato, exige licitação, a menos que seja caso de dispensa ou de inexigibilidade;

• O beneficiário tem o dever de usar o bem, já que há interesse público na execução do contrato;

• Ex.: lavra de jazidas minerais, exploração de minas de água, box de mercados públicos (ceasa), estacionamento em espaços públicos, etc.