18 - Organização dos Poderes - Legislativo - Processo Legislativo

Organização dos Poderes

1) Introdução

2) Poder Legislativo Federal
...

2.8) Espécies Normativas e Processo Legislativo -  - CF/88, arts. 59 e ss.

O art. 59 relaciona as seguintes espécies normativas:

2.8.1) Emenda à Constituição - art. 60

É o ato normativo que promove a reforma constitucional, e sujeita-se a algumas limitações que visam a assegurar a estabilidade da própria Constituição. A doutrina classifica essas limitações da seguinte maneira:

a) Limitações formais ou procedimentais: são as que incidem sobre o processo legislativo da Emenda, e que tornam a Constituição rígida. São detectadas desde a iniciativa para apresentação da proposta de Emenda. O art. 60 prevê que possuem iniciativa para a PEC o Presidente da República, ou 1/3 dos membros da Câmara dos Deputados, ou 1/3 do Senado, ou mais da metade das Assembleias Legislativas, sendo que nas Assembleias a adesão à PEC ocorre por maioria relativa (isto é, maioria dos presentes);

• Para o STF, o mencionado rol é taxativo, razão pela qual não há iniciativa popular para a PEC;

• As propostas de iniciativa do Presidente e de 1/3 da Câmara são apresentadas à Câmara;

• As de iniciativa de 1/3 do Senado e das AL são apresentadas ao Senado;

• No processo legislativo das Emendas, não há participação do Presidente da República, salvo quanto à iniciativa (ou seja, não veta, não sanciona e não promulga). A promulgação cabe às mesas da Câmara e do Senado, em sessão conjunta;

• A Constituição determina também que a PEC deve ser discutida e votada em dois turnos na Câmara e em dois turnos no Senado, e o quórum de aprovação é a maioria qualificada de 3/5 dos membros de cada Casa, em cada turno;

• Maioria simples = maioria dos presentes (desde que esteja presente pelo menos a maioria absoluta da casa - ex.: 41 Senadores é o mínimo dos presentes, aprovando a lei ordinária com no mínimo 21); 

• Maioria absoluta = maioria dos membros que compõem a Casa; 

• Maioria qualificada = qualquer maioria maior que a absoluta (ex.: 3/5 para Emenda, 2/3 para impeachment, etc.).

• No processo legislativo das Emendas, a segunda Casa não atua como mera revisora, porque as duas Casas atuam com igualdade de forças; não há o predomínio da Casa iniciadora; só surgirá a Emenda se as duas Casas consentirem sobre o mesmo texto. Temos, neste caso, um bicameralismo igualitário ou de equilíbrio. A parte da PEC que receber consentimento de ambas as Casa já será promulgada; o restante da PEC em que houver divergências será discutida, alterada e novamente submetida a ambas as Casas em busca de um texto que atenda à exigência, quando então será publicada nova Emenda. Foi o que aconteceu com a reforma da previdência, em que a Emenda nº 41 foi aprovada antes da Emenda nº 47; o mesmo acontece com a reforma do Judiciário, sendo que a Emenda nº 45 é apenas uma parte da PEC, e o restante continua em tramitação;

• O art. 60, §5º, prevê que o assunto objeto de PEC rejeitada ou tida por prejudicada, só poderá constar de nova PEC na sessão legislativa seguinte (próximo ano de trabalho do Legislativo). PEC rejeitada é a que teve o mérito apreciado; PEC prejudicada é a arquivada sem a apreciação do mérito. A doutrina minoritária considera esta restrição como uma limitação temporal; porém, prevalece o entendimento de que é uma limitação procedimental - se for rejeitada em dezembro, já pode ser proposta no mês seguinte. 

b) Limitações circunstanciais - art. 60, §1º: significa que a Constituição não poderá ser emendada na vigência de três circunstâncias: intervenção federal, estado de defesa e estado de sítio; afinal, todas elas são situações de extrema anormalidade. A limitação visa a preservar a estabilidade da Constituição e dos direitos fundamentais que ela assegura. Por isso, a melhor interpretação deste dispositivo é a de que essas circunstâncias provocam a suspensão da própria tramitação da PEC, e não apenas da deliberação;

c) Limitações materiais - art. 60, §4º: são as chamadas cláusulas pétreas (ou núcleo intangível, ou cerne fixo). De acordo com o dispositivo, não será objeto de deliberação PEC tendente a abolir cláusula pétrea. Isto significa, segundo entendimento firmado pelo próprio STF, que Emenda não poderá abolir cláusula pétrea, nem introduzir modificação que enfraqueça, que atinja os elementos substanciais definidores de matéria definida como cláusula pétrea. As cláusulas pétreas expressas constam dos incisos do §4º do art. 60:

• I - Forma federativa de Estado: este dispositivo não fez referência à forma de governo e ao sistema de governo;

• II - Voto direto, secreto, universal e periódico: o voto direto como cláusula pétrea decorre do momento em que foi elaborada a CF/88, razão pela qual a interpretação usual é a de que esta cláusula pétrea refere-se apenas ao exercício das funções legislativa e governamental do Estado;

• É possível discutir se haveria ou não violação à cláusula pétrea do voto direto diante de eventual Emenda que suprimisse a previsão constitucional do voto direto para Juiz de Paz - art. 98, II; afinal, haveria uma redução dos casos de eleição direta previstos pelo texto originário da Constituição;

• Voto secreto refere-se à manutenção do voto popular secreto, para garantir a autonomia da vontade do eleitor, afastando eventuais pressões políticas, sociais e econômicas;

• Voto universal é uma referência ao denominado sufrágio universal, que é o sistema de definição de quem terá o direito de votar, que não admite critérios discriminatórios. É o sistema oposto ao chamado sufrágio restrito, com suas históricas modalidades de sufrágio censitário (toma por base a condição econômica do indivíduo), de sufrágio cultural, e de sufrágio masculino; 

• Voto periódico: a CF consagra com esta cláusula pétrea a temporariedade do mandato, e por via reflexa, o sistema que garante a alternância do poder. O limite máximo aceitável de periodicidade depende da ideia de razoabilidade. É possível utilizar como critério objetivo de verificação desse limite máximo tolerável o mandato de maior extensão previsto pela própria Constituição, art. 46, §1º.

• III - Separação de Poderes: de acordo com o STF, não há uma fórmula abstrata e prévia de separação de Poderes obrigatória a todos os Estados. Portanto, separação de Poderes é o que cada Constituição considerar como tal. Na realidade, o Poder soberano do Estado é uno e indivisível, e suas funções é que são distribuídas por órgãos distintos e autônomos. O que esta cláusula pétrea pretende é exatamente evitar a concentração de funções; pretende a manutenção do modelo de distribuição das funções do Estado por ramos distintos do Poder soberano;

• IV - Direitos e garantias individuais: alguns autores como Paulo Bonavides e Manoel Gonçalves Ferreira Filho sustentam que todos os direitos fundamentais, e não apenas os individuais, devem ser considerados cláusulas pétreas, alegando que não teria sentido imaginar que a Constituição tivesse privilegiado apenas uma geração de direitos fundamentais. Sustentando posição contrária, Moreira Alves destaca que cláusula pétrea é norma de interpretação restritiva. Quanto ao direito adquirido, existem as seguintes posições:

• 1ª posição: sustentou que não é cláusula pétrea, uma vez que o art. 5º, XXXVI, prevê que a lei, e não a Emenda, não retroagirá para atingir o direito adquirido; 

• 2ª posição: entende que o art. 5º, XXXVI, é um aspecto do direito individual à segurança, e como os direitos individuais são cláusulas pétreas, o direito adquirido também seria. É a posição que por enquanto prevalece no STF; 

• 3ª posição: sustenta que, em princípio, direito adquirido é cláusula pétrea, mas eventualmente, diante de casos concretos, com base nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, poderá deixar de ser reconhecido e nome de um interesse superior.

Emenda não pode criar cláusula pétrea inédita, por tratar-se de prerrogativa do poder constituinte originário, mas poderá tornar expressa matéria implicitamente tida como cláusula pétrea, ou então que já era um aspecto inerente a outra cláusula pétrea (ex.: criação, pela Emenda nº 45, do inciso LXXVIII do art. 5º, que consagrou expressamente o direito à celeridade processual e o direito à razoável duração do processo), que também constituem cláusulas pétreas porque já eram elementos do devido processo legal.

A doutrina reconhece a existência de cláusulas pétreas implícitas. As que não geram divergência são o titular do poder constituinte originário, o titular do poder constituinte derivado, e o próprio §4º do art. 60. A maioria tem entendido, inclusive, que todo o art. 60 constitui cláusula pétrea implícita.

Existe polêmica em relação à forma de governo republicana e ao sistema de governo presidencialista, que não constaram do roldas cláusulas pétreas expressas do art. 60, §4º.

• Os que sustentam que essas matérias constituem cláusulas pétreas implícitas alegam que ambas foram objeto de deliberação popular direta no plebiscito de 1993, e só poderiam ser alteradas por um novo plebiscito. Além disso, a forma republicana seria cláusula pétrea decorrente de outra, que é o voto direto, e o sistema presidencialista seria cláusula pétrea também decorrente de outra, que é a separação de poderes;

• Os que sustentam a posição contrária alegam, em primeiro lugar, que o resultado de um plebiscito pode ser obrigatório em um dado momento, mas não é permanente, e a CF, no art. 1º, Parágrafo único, consagrou em posição de igualdade a democracia representativa e a democracia direta. Além disso, a cláusula pétrea do voto direto, por referir-se apenas às funções legislativa e governamental, não seria incompatível com o modelo de monarquia parlamentarista; e quanto ao presidencialismo, nada impediria sua substituição pelo parlamentarismo, já que a cláusula pétrea da separação de poderes exige apenas um modelo de distinção de poderes, o que também existe no parlamentarismo.

2.8.2) Lei Complementar e Lei Ordinária

2.8.2.1) Diferenças

Tradicionalmente, a doutrina aponta diferenças de caráter material e de caráter formal entre elas.

a) Caráter material: a CF reservou a disciplina de determinadas matérias para Lei Complementar, deixando o restante para a lei ordinária. Portanto, a lei ordinária é fruto da atividade cotidiana, usual do legislador, enquanto que a Lei Complementar é fruto da atividade excepcional do legislador;

b) Caráter formal: refere-se ao quórum de aprovação. Lei Complementar deve ser aprovada por maioria absoluta, e lei ordinária pode ser aprovada por maioria simples.

• O STF firmou entendimento de que não há hierarquia entre elas; entendeu que eventual conflito não deve ser solucionado com base em hierarquia, e sim com base na natureza da norma. Isto significa que se o Congresso aprovar norma por ele denominada Lei Complementar para tratar de matéria que não foi reservada pela CF à Lei Complementar, esta norma terá natureza de lei ordinária. Apesar desta posição do STF, na doutrina persiste a divergência sobre esta questão: 

• Os que sustentam a inexistência de hierarquia, apenas consideram que a CF distribuiu matérias para Lei Complementar e lei ordinária;

• Os que sustenta a hierarquia alegam que o quorum mais rigoroso para a aprovação é indicativo de superioridade. A previsão do art. 59, Parágrafo único, de que Lei Complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis, deixando claro que esta Lei Complementar (nº 95/98) deve ser obedecida por todas as demais leis. Ainda, o argumento histórico, pois a ideia de Lei Complementar foi importada da Constituição da França de 1958, que previu uma lei de estatura intermediária, abaixo da Constituição e acima da lei ordinária

2.8.2.2) Processo Legislativo

O processo legislativo das leis é ato complexo, e que envolve necessariamente a participação do Legislativo e do Executivo. A doutrina divide o processo legislativo em fases:

• 1ª fase - Fase introdutória: compreende a apresentação do projeto, seu recebimento pela Casa iniciadora, atribuição de um número e publicação do projeto no jornal oficial desta Casa. 

• O art. 61 relaciona os que possuem iniciativa legislativa. São eles qualquer deputado federal, qualquer senador, qualquer comissão parlamentar das duas casas e as mistas, Presidente da República, PGR, STF, Tribunais Superiores e qualquer cidadão (chamada iniciativa popular, exigindo a CF que o cidadão consiga a assinatura de 1% do eleitorado nacional, com não menos de 0,3% do eleitorado de cada um de 5 Estados). Além disso, o STF entendeu que o TCU tem iniciativa legislativa, a partir de interpretação conjunta dos art. 73 e 96 da CF. 

• Prevalece o entendimento de que os cidadãos, os parlamentares, as comissões parlamentares e o Presidente da República podem apresentar projetos sobre qualquer assunto, ressalvados os casos de iniciativa exclusiva, enquanto que os demais só poderão apresentar projetos sobre os respectivos órgãos. 

• Os projetos são apresentados, via de regra, na câmara dos deputados, que é a Casa representativa do povo. Só poderão ser apresentados no senado projetos de iniciativa de senador ou de comissão do senado.

• 2º fase - Fase constitutiva: recebido o projeto, o presidente da Casa iniciadora o distribuirá à comissão parlamentar competente para exame. 

• As comissões parlamentares podem ser permanentes e temporárias. As permanentes são divididas por matéria, razão pela qual são chamadas comissões técnicas ou temáticas; são permanentes porque não tem prazo de duração. As temporárias são criadas para o exame de projetos específicos, e são extintas com a conclusão dos trabalhos; exemplos disso são as comissões especiais criadas para o exame de projetos de código e de projetos que tratam de matérias incidentes no campo temático de mais de 3 comissões permanentes. Em princípio, cabe à comissão parlamentar competente examinar e emitir um parecer sobre o projeto; poderá inclusive, durante seus trabalhos, convocar audiência pública para ouvir especialistas na matéria; 

• Aprovado o parecer, o projeto é enviado ao plenário da Casa para discussão e votação. Porém, esse trajeto pode ser encurtado, pois com base no art. 58, §2º, I, não havendo vedação constitucional ou regimental, a própria comissão parlamentar poderá votar o projeto em caráter final, e remetê-lo posteriormente ao plenário. É o que se denomina delegação interna corporis. Nessas situações, só haverá a posterior apreciação pelo plenário se for dado provimento a recurso com esta finalidade interposto por pelo menos 1/10 dos membros da casa. Entre os casos em que não se admite a delegação interna corporis encontram-se os projetos de código, os projetos de Lei Complementar, os de iniciativa popular, dentre outros. 

• Votado o projeto, seja pelo plenário, seja em caráter final pela comissão parlamentar, se houver rejeição, o projeto será arquivado, e de acordo com o art. 67 um novo projeto sobre o mesmo tema só pode ser apresentado na mesma sessão legislativa se for subscrito pela maioria absoluta da Câmara ou do Senado; caso contrário, só poderá ser apresentado na sessão legislativa seguinte; 

• Aprovado o projeto, seguirá ele para a Casa revisora, na qual as mesmas etapas serão realizadas. Se a casa revisora rejeitá-lo, o projeto será arquivado, e a apresentação de um novo também deverá observar o art. 67. Se a casa revisora aprovar sem alterações, remeterá o projeto ao Presidente da República, mas se aprová-lo com alterações o devolverá à casa iniciadora, a qual apenas examinará as emendas da revisora, e prevalecerá a decisão da casa iniciadora, que enviará na sequência o projeto ao Presidente da República. Temos aqui um bicameralismo não igualitário, ou de desequilíbrio (diferentemente das PEC) - há uma primazia da casa idealizadora. A apreciação legislativa poderá ser submetida a procedimento de urgência. A CF faz referência a um tipo de procedimento de urgência: é o que consta do art. 64, que prevê que o Presidente da República poderá requerer urgência aos projetos de sua iniciativa; é o que se chama procedimento sumário ou de urgência constitucional. Neste procedimento não há supressão de etapas, mas redução de prazos de apreciação. 

• 3ª fase - Sanção ou veto: são atos do Presidente da República;

• Sanção: é a concordância do Presidente da República com o PL. Esta sanção pode ser expressa (o Presidente concorda expressamente) ou tácita (o Presidente recebe o PL e deixa de se manifestar por 15 dias úteis, após os quais o PL está sancionado tacitamente); 

• Veto: é a discordância do Presidente com o PL, o qual deve ocorrer no prazo de 15 dias úteis, sob pena de sanção tácita. Além de expresso, o veto deve ser fundamentado, seja político (o PL é contrário ao interesse público) ou jurídico (o PL é inconstitucional, por vício formal ou material). A sanção presidencial não convalida o PL de iniciativa privativa do Presidente, mas que foi iniciado por outro interessado. O veto pode ser total (todo o PL é vetado) ou parcial (trechos do PL é vetado - o veto parcial deve abranger texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea, sob pena de se mudar os sentidos das expressões maculando o intento do legislador - art. 65, Parágrafo único). Os motivos do veto devem ser comunicados ao Presidente do Congresso no prazo de 48 horas, para ser colocado em deliberação se será mantido ou derrubado. Aqui, o quórum de votação é a maioria absoluta do Congresso Nacional em sessão conjunta, no prazo de até 30 dias do recebimento. Se não entrar em votação nesse prazo, o veto fica mantido. Se o veto for derrubado, o PL está sancionado, seguindo para promulgação.

• 4ª fase - Promulgação: é o ato que formalmente transforma o PL em Lei. É ato do Chefe do Poder Executivo. Quando a sanção é expressa, a promulgação é feita no mesmo ato, sendo enviado para publicação. Quando a é sanção tácita, ou o veto é derrubado, o Presidente da República terá o prazo de 48 horas para fazer a promulgação. Se não promulgar no prazo, o Presidente do Senado promulgará, no prazo de 48 horas. Se não promulgar no prazo, o Vice-Presidente do Senado promulgará, no prazo de 48 horas;

• 5ª fase - Publicação: no Diário Oficial, importante para determinar a entrada em vigor, sendo caso, o prazo de vacatio legis.

PGFN 2012
17- Sobre a organização constitucional do Poder Legislativo, é incorreto afirmar:
a) que, salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa do Congresso Nacional e de suas comissões serão tomadas por maioria absoluta de votos, presente a maioria absoluta de seus membros.
b) é da competência exclusiva do Congresso Nacional, dispensada a sanção presidencial, autorizar o Presidente da República a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar.
c) que a Câmara dos Deputados, ou qualquer de suas comissões, poderá convocar Ministro de Estado para prestar, pessoalmente, informações sobre assuntos previamente determinados, ou, ainda, a Mesa da Câmara dos Deputados poderá encaminhar pedidos escritos de informação a Ministro de Estado, para adequado atendimento, sob pena de crime de responsabilidade, no prazo de trinta dias.
d) que ao Senado Federal compete privativamente processar e julgar, nos crimes de responsabilidade, o Advogado-Geral da União.
e) que os deputados e senadores não poderão, desde a expedição do diploma, firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes.
GABARITO: A


PGE-RS 2015
QUESTÃO 27 – Nas deliberações parlamentares, o voto secreto era previsto
GABARITO: E) nas hipóteses de cassação de mandato parlamentar e de apreciação de veto presidencial, sendo abolido em ambas as hipóteses pela Emenda Constitucional nº 76/2013, em consonância com os princípios da transparência e moralidade.



2.8.3) Medida Provisória - art. 62

São editadas pelo Presidente da República, com força de lei, em casos de relevância e urgência. É uma função atípica do Poder Executivo, o qual em regra só legisla regulamentos, decretos e normas inferiores. A medida provisória deve ser submetida de imediato ao Congresso Nacional. Publicada, ela já produz efeitos.

Há matérias nas quais é vedada a edição de medida provisória; são aquelas previstas no art. 62, §1º: relativa a nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; direito penal, processual penal e processual civil; organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; também é vedada MP que vise a detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro; matéria reservada a lei complementar; matéria já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República.

Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II (impostos de importação, de exportação, IPI, IOF e impostos extraordinários na iminência de guerra), só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada - art. 62, §2º. MP não pode alterar o CTN, o qual tem status de lei complementar.

2.8.3.1) Prazos

a) Prazo para conversão em lei: o prazo é de 60 dias, podendo ser prorrogado uma vez por igual período. Este prazo fica suspenso durante o período de recesso do Poder Legislativo. Se nesse prazo a MP não for convertida em lei, perderá a eficácia desde sua edição. Antes disso, ela será apreciada pelo Congresso;

b) Prazo para apreciação (votação): o prazo é de 45 dias contados de sua publicação (este prazo corre dentro do período dos 60 dias acima). Se nesse prazo ela não for apreciada, entrará em regime de urgência, ficando sobrestadas todas as demais votações, até que ela seja apreciada - trancamento de pauta;

c) Rejeição ou perda de eficácia: se a MP for rejeitada ou perder a eficácia, caberá ao Congresso Nacional regular as relações decorrentes da MP por meio de Decreto Legislativo, no prazo de 60 dias. Se o Congresso não regular tais relações, estranhamente, as mesmas permanecem sendo regidas por aquela MP rejeitada ou não apreciada. A MP não poderá ser reeditada na mesma sessão legislativa em que foi rejeitada ou perdeu a eficácia.

2.8.3.2) Procedimento de Conversão em Lei

Fases:

• 1ª fase - Apreciação por comissão mista: o primeiro passo do procedimento é que a MP deve ser apreciada por uma comissão mista formada por Deputados e Senadores. Tal comissão especial é temporária, e analisará a MP para emissão de parecer. Não será apreciada por comissões temáticas, seguindo para votação, inicialmente na Câmara dos Deputados (tal como os PL de iniciativa do Presidente). O quórum de aprovação é o de maioria simples, tal como nos PL;

• 2ª fase - Alterações: se houver alteração do texto da MP, será tratado como PL, e seguirá para sanção ou veto do Presidente da República. Daqui pra frente, segue as fases da lei ordinária. Enquanto o projeto não é sancionado, ficará valendo a redação original da MP;

• 3ª fase - Aprovação: se não houver alteração no texto da MP, a promulgação será feita pelo Presidente do Senado (dispensa-se a sanção ou o veto, obviamente).

PGFN 2015
9- Sobre o processo legislativo escolha a opção correta:
GABARITO: d) A medida provisória mantém-se integral até que sancionado ou vetado o projeto de lei de conversão que alterou o seu texto original. 

2.8.4) Lei Delegada - art. 68

Pouco utilizada, está esvaziada pela MP, que na prática é utilizada inclusive quando não há relevância ou urgência.

A lei delegada é elaborada pelo Presidente da República, que solicita delegação pelo Congresso Nacional. Trata-se também de exercício de função atípica pelo Poder Executivo. Tal delegação é dada na forma de Resolução do Congresso Nacional, a qual será específica na concessão da autorização. Se a lei delegada extrapolar os limites da delegação legislativa, o Congresso Nacional poderá sustá-la por meio de decreto legislativo, com fundamento no art. 49, V.

As matérias do art. 68, §1, não podem ser objeto de delegação.

Se houver previsão na resolução, o Congresso Nacional poderá apreciar o projeto de lei delegada. Neste caso, será feita uma votação única, vedada qualquer emenda.


2.8.5) Decreto Legislativo

São cabíveis em dois casos:

a) Matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional, que são as do art. 49;

b) Regular as relações decorrentes da medida provisória que for rejeitada ou perder a eficácia.

Assim, a diferença elementar entre o decreto legislativo e a lei é que o decreto legislativo não se submetem a sanção ou veto do Presidente da República.


2.8.6) Resolução do Congresso

São cabíveis em 3 casos.

a) Para fins de autorizar a elaboração de lei delegada, acima tratada;

b) Tratar das matérias de competência privativa da Câmara dos Deputados - art. 51;

c) Tratar das matérias de competência privativa do Senado Federal - art. 52.

As resoluções também não se submetem à sanção ou veto do Presidente da República.